STS, 10 de Junio de 1988

PonenteRAFAEL DE MENDIZABAL ALLENDE
ECLIES:TS:1988:4451
ProcedimientoRECURSO DE APELACIóN
Fecha de Resolución10 de Junio de 1988
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Núm. 639.- Sentencia de 10 de junio de 1988

PONENTE: Excmo. Sr. D. Rafael de Mendizábal Allende.

PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.

MATERIA: Tasa Fiscal de juegos de suerte, envite y azar.

NORMAS APLICADAS: Ley 5/1983, de 29 de junio, sobre medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria. Constitución Española (arts. 9, 17, 31, 106, 123, 134, 161). Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa (art. 1). Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (art. 24 ).

JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 15, 16 y 19 de enero, 13, 18 y 29 de febrero, 18 de marzo de 1988; 28 de mayo, 25 de junio de 1987; 7 de octubre de 1986. Sentencias Tribunal Constitucional 126/1987, de 16 de julio; 30 de enero de 1981 .

DOCTRINA: El ámbito propio del orden jurisdiccional contencioso-administrativo comprende el

control de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa. De tal ámbito se

excluyen las normas emanadas de los Cuerpos colegisladores, Congreso y Senado, que sólo

pueden ser impugnadas en función de su eventual inconstitucionalidad ante el Tribunal «ad hoc».

Para observar la exigencia de «la reserva de Ley» no es necesario que ésta tenga rango y talante

orgánico o especial para el establecimiento de tributos, es suficiente una ley ordinaria. El hecho

imponible no se agota en el acto de autorización sino que comprende también el mantenimiento de

la autorización a lo largo del tiempo con la posibilidad de explotación de las máquinas o aparatos

durante el mismo; ello explica y justifica que en este impuesto las cuotas sean exigibles por años

naturales y que se configure con carácter sancionador la suspensión de la autorización

administrativa en los casos de falta de pago o de ocultación de la base imponible. Las Leyes

fiscales tienen un fundamento autónomo porque son la consecuencia ineludible del deber de

contribuir al sostenimiento de los gastos públicos por todos los ciudadanos. En consecuencia es

posible la eficacia retroactiva de las normas tributarias, siempre que no entren en colisión con otros principios constitucionales. En la villa de Madrid, a diez de junio de mil novecientos ochenta y ocho.

En el recurso contencioso-administrativo que en grado de apelación pende ante la Sala interpuesto por la sociedad anónima Operibérica, representada por el Procurador don José Luis Pinto Marabotto y bajo dirección Letrada, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid con fecha 2 de diciembre de 1985, siendo parte apelada la Administración General del Estado, representada y defendida por su Letrado, sobre tasa fiscal de juegos de suerte.

Antecedentes de hecho

Primero

La sociedad anónima Operibérica, titular de unas máquinas automáticas del tipo B, satisfizo la tasa correspondiente, a razón de 85.000 pesetas por cada una de las treinta autoliquidaciones, con un total de 2.550.000 pesetas. El 16 de agosto de 1984 dirige escrito a la Delegación de Hacienda de Zamora para que confirmara o rectificara aquéllas y contra la resolución de este órgano interpuso la oportuna reclamación ante el Tribunal Económico-Administrativo de la misma ciudad, desestimada con fecha 27 de febrero de 1985.

Segundo

Contra dicha resolución se interpuso recurso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid por Operibérica, S. A., en el cual recayó sentencia con fecha 2 de diciembre de 1985, desestimándolo y declarando tanto la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Provincial de Zamora como las liquidaciones por el gravamen complementario, año 1983, de la tasa fiscal sobre juegos de suerte, envite o azar giradas contra la empresa demandante estaban ajustadas al ordenamiento jurídico, sin que consecuentemente hubiera lugar al reembolso solicitado y sin hacer especial condena en las costas.

Tercero

Contra dicha sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, en el que las partes se instruyeron de lo actuado y presentaron el correspondiente escrito de alegaciones, señalándose para la deliberación y fallo del recurso el día 8 de junio del año actual, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael de Mendizábal Allende, Presidente de la Sala.

Fundamentos de Derecho

Primero

El fundamento único de las pretensiones que constituyen el objeto del actual proceso, uno más de los muchos sobre el mismo tema y con idéntico esquema discursivo (véanse nuestras sentencias de 15, 16 y 19 de enero; 13, 18 y 29 de febrero y 18 de marzo del año actual ) consiste en la pretendida inconstitucionalidad de la Ley 5/1983 de 29 de junio, sobre medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria en relación con la tasa fiscal que grava los juegos de suerte, envite o azar practicados mediante máquinas o aparatos automáticos (en este caso tipo B). Tan desafortunado esquema, como calificábamos a otro similar en nuestra sentencia de 25 de junio de 1987, olvida o desconoce que el ámbito propio del orden jurisdiccional contencioso- administrativo, según la cláusula general configurada en el artículo 106 de la Constitución, comprende el control de «la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa». Tal configuración no es sino trasunto de la norma que, un cuarto de siglo atrás, acotaba el espacio reservado a lo contencioso-administrativo en función de su objeto, los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo y las disposiciones de categoría inferior a la Ley ( art. 1.°, Ley reguladora de 27 de diciembre de 1956 ). En el mismo sentido se pronuncia el artículo 24 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 6/1985, de 1 de julio, para delimitar el ámbito territorial, pero también material u objetivo, de este orden jurisdiccional.

Es obvio, por tanto, que de tal ámbito así definido, se excluyen las normas emanadas de los Cuerpos colegisladores, Congreso y Senado, como órganos donde se residencian constitucionalmente la soberanía popular y el Poder legislativo. Aquéllas sólo pueden ser impugnadas en función de su eventual inconstitucionalidad (como aquí se hace) pero ante el Tribunal «ad hoc» ( art. 161 de la Constitución ), cuyo enjuiciamiento es el único sector jurisdiccional desgajado del común tronco judicial y al margen de la autoridad de este Tribunal Supremo (art. 123). En definitiva, si el fundamento exclusivo de las pretensiones que se vienen ejercitando no es otro sino el ya reseñado, resulta evidente que el actual proceso carece de objeto.

Segundo

Ahora bien, el tema principal y sus variaciones han sido analizadas y resueltas por el Tribunal Constitucional en su sentencia 26/1987, de 16 de julio, que en sus líneas maestras coincide con la argumentación contenida en las decisiones muy numerosas de la Audiencia Territorial de Valladolid dos años antes. En una síntesis casi auténtica, extraída de la publicación oficial, se nos dice que la Ley 5/1983, de 29 de junio (medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria ) es compleja y contiene normas relativas a las operaciones financieras del sector público, otras sobre la contratación y no pocas de naturaleza tributaria. La circunstancia de que algunas de ellas, especialmente las primeramente mencionadas, tengan un contenido sustantivamente presupuestario no convierte a dicha Ley en una Ley de Presupuestos en la acepción que ofrece el artículo 134 de la Constitución en todos sus párrafos. Esta es la que, como núcleo fundamental, contiene los Presupuestos Generales del Estado, así como la declaración de voluntad política en que consiste su aprobación. Es habitual, por otra parte, que dentro de esa Ley en sentido más formal que material, se incluyan preceptos que sin ser estrictamente presupuestarios incidan en la regulación de los ingresos y gastos del sector público o la condicionen. Tal inclusión sólo puede efectuarse dentro de ciertos límites y por otra parte carece de eficacia para desvirtuar el contenido primordial que caracteriza a dicha Ley, ni finalmente tales materias han de formar parte de ella necesariamente y pueden ser reguladas por Ley ordinaria.

El principio de legalidad que recoge el artículo 31 de la Constitución acota, a la vez, un ámbito reservado a la Ley en sentido estricto, a cuyas exigencias se acomoda plenamente la que ahora nos ocupa, reseñada al principio de este discurso. En efecto, para observar la exigencia a la cual se reconduce la «reseña de Ley», no es necesario que ésta tenga rango y talante orgánico o «especial» para el establecimiento de tributos ni que exista una previa delegación o habilitación de otra con tales características para ellos. Es suficiente de una Ley ordinaria.

Tercero

En nuestra sentencia de 28 de mayo de 1987 explicábamos que la sedicente tasa sobre rifas, tómbolas, apuestas y combinaciones aleatorias, creada por el Real Decreto-Ley 16/1977, de 25 de febrero, que legalizó los juegos de suerte, envite o azar contiene en su artículo 3.° la íntegra estructura de esta figura tributaria, como exigía la Ley reguladora de estos tributos que lleva fecha de 26 de diciembre de 1985, dentro también del ámbito de la reserva legal con un arraigo multisecular. En tal aspecto, el hecho imponible, según se define allí, 639 aparece constituido por la «autorización, celebración u organización» de aquellos juegos y, en consecuencia, ese talante permanente y continuo, sin la equivalente y simétrica prestación de un servicio o la realización de una actividad por la Administración, le separa del concepto estricto de tasa, como contraprestación, para aproximarlo a una exacción más parecida a un impuesto ( art.

26.2 Ley general tributaria ).

En tal línea argumental o discursiva el Tribunal Constitucional distingue los hechos imponibles instantáneos, cuyo devengo coincide con la existencia del elemento material del mismo y los duraderos, donde tal devengo, puede situarse al comienzo o al fina], según las conveniencias, de un período impositivo legalmente determinado. En la tasa analizada el hecho imponible no se agota en el acto de autorización, sino que comprende también el mantenimiento de la autorización a lo largo del tiempo, con la posibilidad de explotación de las máquinas o aparatos durante el mismo. Ello explica y justifica que en este supuesto las cuotas sean exigibles por años naturales ( art. 1." del Real Decreto-ley 9/1980, de 26 de septiembre ) o que se configure con carácter sancionador la suspensión de la autorización administrativa en los casos de falta de pago o de ocultación de la base imponible ( Real Decreto-ley 16/1977, de 25 de febrero, art. 3.6 ). Tal tasa, en suma, es un tributo periódico, cuyo hecho imponible no es instantáneo sino duradero o, como decíamos nosotros, permanente y continuo.

Cuarto

El último aspecto de esta constelación de cuestiones tiene como eje la seguridad jurídica contemplada en el artículo 9 de la Constitución en una acepción no subsumible en el derecho cuya garantía contiene el artículo 17 del mismo texto, donde se recoge una tradición ya de dos siglos con origen en Montesquieu como fundamento teórico y en las Declaraciones de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y 1793 (art. 8 ) como expresión legislativa. Se trata de la seguridad personal y consiste en la tranquilidad de espíritu producida por la eliminación del miedo, seguridad que a su vez es el soporte de la libertad. Así lo explica nuestra sentencia de 7 de octubre de 1986 y así lo ha entendido también el Tribunal Constitucional desde la suya de 30 de enero de 1981 hasta la número 126/1987, de 16 de julio, que sirve de respaldo a la presente.

Aun cuando las normas tributarias fueran clasificadas en otras épocas como «odiosas» no pueden ser encuadradas, sin embargo, en ninguno de los tipos que enumera el párrafo 3.° del artículo 9: disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, para las cuales predica la irretroactividad más absoluta. Las leyes fiscales tienen un fundamento autónomo, porque son la consecuencia ineludible del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que para todos los ciudadanos establece el artículo 31 del texto constitucional . En consecuencia, es posible la eficacia retroactiva de las normas tributarias, siempre que no entre en colisión con otros principios constitucionales.

En definitiva, la seguridad jurídica no puede erigirse en valor absoluto, porque ello daría lugar a la congelación del ordenamiento jurídico existente, siendo así que éste, cuya función consiste en regular relaciones de convivencia humana, debe responder a la realidad social de cada día como instrumento de perfeccionamiento y de progreso. La interdicción radical de cualquier tipo de retroactividad entrañaría, pues, consecuencias contrarias a la concepción que fluye precisamente de la misma norma en su párrafo anterior, el segundo, que marca una meta - la autenticidad de la libertad y de la igualdad- a la cual ha de encaminarse la actividad de los poderes públicos promoviendo las condiciones y removiendo los obstáculos, así como facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, en un planteamiento dinámico vertido al futuro más que al pasado. Por ello, el principio que venimos analizando no puede ser entendido como el derecho al mantenimiento de un determinado régimen fiscal, como por otra parte y desde la perspectiva de las exenciones había ya advertido el propio Tribunal Constitucional.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Desestimar la apelación formulada por Operibérica, S. A., contra la sentencia que el 2 de diciembre de 1985 dictó la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid, sentencia cuyos pronunciamientos confirmamos íntegramente sin hacer ninguno respecto del pago de las costas procesales en esta segunda instancia.

ASI por esta nuestra sentencia, que se publicará en el «Boletín Oficial del Estado» e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Rafael de Mendizábal Allende.- José Luis Martín Herrero.- José María Ruiz Jarabo Ferrán.- Emilio Pujalte Clariana.-Julio Fernández.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael de Mendizábal Allende, celebrando audiencia pública la Sala Tercera, de lo que, como Secretario de la misma, certifico. - Seoane Rodrigo.- Rubricado.

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