STS, 9 de Diciembre de 2009
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 09 Diciembre 2009 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Diciembre de dos mil nueve
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la UNIÓ DE PAGESOS DE CATALUNYA, representada por la Procuradora de los Tribunales Dª María Macarena Rodríguez Ruiz, contra la Sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 29 de mayo de 2008, sobre Acuerdo de 29 de septiembre de 2005, del Pleno del Ayuntamiento de Castellnou de Seana (Lleida), por el que se aprobó definitivamente la Ordenanza Municipal reguladora de las actividades ganaderas y de la gestión de estiércol y purines.
En el recurso contencioso-administrativo número 554/2006, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 29 de mayo de 2008, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "En atención a lo expuesto la Sala ha decidido estimar parcialmente la demanda interpuesta por la Unió de Pagesos de Catalunya y declarar la nulidad, por no ser conformes a derecho, de los siguientes preceptos de la Ordenanza reguladora de las actividades ganaderas y de la gestión de estiércol y purines en el municipio de Castellnou de Seana aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de fecha 29 de septiembre de 2.005, publicado en el B.O.P. de Lleida de 25 de mayo de 2.006: - art. 11,7 - art. 13, d, segundo guión, desde "a los efectos de reducir"... hasta "justifiquen dicha restricción. - art. 13, e cuarto guión, desde "en el caso de explotaciones porcinas"... hasta "los índices que allí se establecen". - art. 16, segundo párrafo, desde "por tal de poder evaluar"... hasta "y de higiene animal". -art. 25, sólo su apartado b relativo al programa de gestión que se prevé en el art. 16 . Se desestiman el resto de pretensiones. Sin especial imposición de costas".
Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la UNIÓ DE PAGESOS DE CATALUNYA, interponiéndolo en base al siguiente motivo de casación:
Único : Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, y en concreto, por infracción del artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.
Y termina suplicando a la Sala que "Se admita el motivo de casación alegado en el presente escrito y se case parcialmente la Sentencia recurrida, y se declare la nulidad, por no ser conformes a derecho, de los artículos 13. b. guión 4º última parte y 13. d. guión 5º de la Ordenanza municipal de Castellnou de Seana reguladora de la aplicación de estiércol, purines y lodos de depuración, aprobada mediante acuerdo del plenario municipal de 6 de julio de 2004 (sic) " .
Por providencia de fecha 6 de marzo de 2009, dictada por la Sección Primera de esta Sala, se acuerda admitir a trámite el presente recurso de casación y remitir las actuaciones a esta Sección Cuarta conforme a las reglas de reparto de asuntos; donde se tienen por recibidas el 30 de marzo de 2009.
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 1 de diciembre de 2009, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observados los trámites establecidos en la ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, Magistrado de la Sala
La Unió de Pagesos de Catalunya, parte actora en el proceso, pretende en este recurso de casación que declaremos nulo el artículo 13, en sus apartados b), guión cuarto, inciso final, y d), guión quinto, de la Ordenanza Municipal reguladora de las actividades ganaderas y de la gestión de estiércol y purines, aprobada definitivamente por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Castellnou de Seana de 29 de septiembre de 2005.
El artículo 13, b) detalla cuáles son las prescripciones de obligado cumplimiento en los casos de valorización como fertilizante del estiércol y los purines. Tras hacer referencia a la aplicación de los programas de actuación para prevenir la contaminación proveniente de nitratos de origen agrario aprobados por la Comunidad Autónoma, del Decreto 205/2000, del Código de buenas prácticas agrarias y de las medidas acordadas en ejecución del Plan de prevención y corrección de la contaminación por nitratos, alude -en la parte del apartado cuya anulación se pretende en sede casacional- a la obligación de ajustarse a las disposiciones contenidas en el Anexo I de la Ordenanza, referidas a las limitaciones sobre distancias, áreas de aplicación, términos de aplicación y enterramiento.
Por lo que se refiere al apartado d), guión quinto, del mismo artículo 13, prohíbe realizar aplicaciones de estiércol y purines en suelo a una distancia inferior a 100 metros de pozos y fuentes de agua utilizados para el consumo humano.
La razón jurídica en que basa su pretensión es la falta de competencia de aquel Ayuntamiento para establecer esas normas, denunciando así que la sentencia de instancia, al entender lo contrario, infringe el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local . Argumenta con carácter general que en la materia sobre la que versan las normas impugnadas existe normativa estatal y autonómica que no delega competencias a los Ayuntamientos sobre la aplicación de aquellos productos. Y añade en concreto:
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Respecto del artículo 13.b), guión cuarto, párrafo final : Que el Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, sobre medidas para la protección contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, incorpora a nuestro Ordenamiento la Directiva 91/676/CEE, y dispone en su artículo 5 que los órganos competentes de las Comunidades Autónomas elaborarán códigos de buenas prácticas agrarias, habiéndolo hecho en Cataluña, con relación al nitrógeno, la Orden del Consejero de Agricultura, Ganadería y Pesca de 22 de octubre de 1998, cuyo contenido resulta de obligatorio cumplimiento en las áreas designadas como vulnerables de conformidad con su artículo 2. En concreto, el apartado 9 de dicho Código hace referencia a los procedimientos para la aplicación de los fertilizantes al suelo, a los límites de distancias y a los períodos de aplicación. La Ordenanza, al regular estas cuestiones en su Anexo I, se habría extralimitado en las competencias municipales, invadiendo las de carácter estatal y autonómico.
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Respecto del artículo 13.d), guión quinto : El art. 7.2 del Código de Buenas Prácticas Agrarias de 22 de octubre de 1998, referido a las "Condiciones de aplicación de fertilizantes en suelos próximos a cursos de agua", fija las distancias mínimas a respetar con respecto a los sitios con presencia de agua. La Ordenanza ha incorporado una distancia mínima a pozos o puntos de captación de agua para el consumo humano superior a la prevista en aquel apartado 7.2, contradiciendo así la normativa sectorial de aplicación.
El motivo de casación trasluce una concepción del ámbito o del modo de determinación de las competencias municipales basada en la idea de la vinculación positiva que ahí o para ello acarrearía el principio de legalidad, de suerte que la Corporación Local sólo podría actuar en la forma en que previamente hubiera sido habilitada por el legislador sectorial, no pudiendo dictar una ordenanza sobre una materia sin la previa habilitación de éste para ello. Sin embargo, hoy en día no es esa concepción la que mejor se acomoda a una interpretación de las normas reguladoras del régimen competencial de tales Corporaciones que atienda, como es obligado, a una que con el carácter de fuente primaria y naturaleza de Tratado fue incorporada a nuestro Ordenamiento, cuál es la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España por Instrumento de 20 de enero de 1988 . Ni es tampoco la que mejor se adecua a algunos pronunciamientos de este Tribunal Supremo que ya la han tenido en cuenta, en los que se abre paso la idea de una vinculación negativa, que permite a aquéllas sin previa habilitación legal actuar, dictando también ordenanzas, en toda materia que sea de su competencia, si al hacerlo no contradice ni vulnera la legislación sectorial que pudiera existir.
En esta línea, prescindiendo ahora por su problemática singular de algunas significativas que se refieren a la potestad normativa local en materia sancionadora (como por ejemplo las de 29 de septiembre de 2003 y 25 de mayo de 2004), son de oportuna cita dos sentencias de este Tribunal de fechas 21 de mayo de 1997 y 30 de enero de 2008, dictadas respectivamente en el recurso de apelación 5996/1992 y en el de casación 1346/2004 . En la primera de ellas, frente a la tesis que negaba la competencia municipal por no existir a su favor un acuerdo firme y definitivo por parte de la Administración titular de la competencia principal en la materia, afirmamos que esa interpretación es excesivamente restrictiva y dudosamente compatible con la amplitud con que la Constitución concibe la garantía institucional de la autonomía de gobierno y administración de los municipios (artículo 140 de la Constitución), la cual debe ser interpretada, en el terreno competencial, de acuerdo con la cláusula de subsidiariedad que contiene la Carta Europea de Autonomía local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España mediante Instrumento de 20 enero 1988, con arreglo a cuyo artículo 4.2 "las Entidades locales tienen, dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad". Y en la segunda, en un supuesto de impugnación de una ordenanza de un municipio catalán que regulaba la liberación de olores a la atmósfera, entendimos que las Corporaciones locales, en aquellas materias en que necesariamente han de ejercer competencias, como lo es en especial la de protección del medio ambiente, pueden ejercerlas por medio de ordenanza en los aspectos en que la norma autonómica no las haya utilizado, siempre que el uso que de ellas se haga no contravenga lo establecido legalmente, "para de ese modo realizar las actividades complementarias de otras Administraciones Públicas a que se refiere el art. 28 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local ".
Lo anterior nos conduce a desestimar el motivo de casación, pues éste deja en pie al no desvirtuarlas dos afirmaciones de la sentencia recurrida que en sí mismas impiden apreciar que el Ayuntamiento se excediera en sus competencias al establecer las normas recogidas en aquellos apartados del artículo 13 de la Ordenanza en cuestión.
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En lo referido al art. 13, apartado b), guión cuarto, la queja de la recurrente se centra en la remisión que, en torno a la valorización como fertilizante del estiércol y los purines, hace su inciso final a la aplicación de las normas recogidas en el Anexo I de la propia Ordenanza. Respondiendo la Sala de instancia, en forma que en modo alguno rebate el recurso de casación, que tal impugnación se hacía de modo global, sin que entonces ni ahora haya especificado la parte recurrente qué prescripciones de aquél resultan viciadas jurídicamente más allá de una genérica referencia a la falta de competencia municipal, a la que ya hemos dado respuesta.
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Y, en cuanto al art. 13, apartado d), guión quinto, la fijación de perímetros de protección del agua aparece justificada (a criterio de la Sala de instancia) con base en la competencia complementaria prevista en el artículo 28 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local y la doctrina sentada en la sentencia del Tribunal Constitucional 214/89, al no haberlo hecho el órgano competente, la Agencia Catalana del Agua, hasta el momento. Baste con remitirnos a las consideraciones del fundamento jurídico anterior en cuanto al posible ejercicio de sus competencias por las Entidades Locales en materias en que la Comunidad Autónoma no haya establecido la regulación correspondiente, para confirmar el criterio mantenido al respecto de estos dos apartados por la Sala de instancia.
La desestimación del motivo de casación alegado comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto. No obstante, en materia de costas, procede, en virtud del art. 139.2, inciso final, no imponerlas a la parte recurrente, al no haber comparecido en autos la parte recurrida.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación, interpuesto por el Procurador Dª María Macarena Rodríguez Ruiz, en nombre de la Unió de Pagesos de Catalunya interpone contra la sentencia que, con fecha 29 de mayo de 2008, dictó la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso número 554 de 2006. Sin que proceda hacer imposición de las costas causadas en la presente instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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...de la marca. [51] De este modo, se estaría, en cierta medida, avalando, por parte del TJCE, la interpretación operada por la STS de 9 de diciembre de 2009 (RJ 2010/131) respecto al art. 16 de la LSSI-CE —que, dicho sea de paso, incorpora al ordenamiento jurídico español el art. 14 de la DCE......