STS, 4 de Mayo de 1990
| Ponente | FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO |
| ECLI | ES:TS:1990:12369 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 4 de Mayo de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 799. - Sentencia de 4 de mayo de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Procedimiento administrativo. Abstención, efectos. Urbanismo. Planeamiento,
discreccionalidad, control judicial; modificaciones, indemnizaciones, momento.
DOCTRINA: La actuación desarrollada por quien hubiera debido abstenerse, no implica
necesariamente invalidez, ya que ésta sólo se producirá si la resolución dictada aparece revestida
de una ilegalidad objetiva. El control jurisdiccional se extiende a los aspectos discrecionales de la
actuación de la Administración, lo que se lleva a cabo a través del control de los hechos
determinantes y también a la luz de los principios generales del derecho. La doctrina acabada de
indicar es aplicable a los aspectos discrecionales de la potestad de planeamiento. Para que entre
en juego la indemnización prevista en el artículo 87.3 del texto refundido de la Ley del Suelo de 1976, es preciso una restricción singular del aprovechamiento urbanístico y la imposibilidad de su
distribución equitativa, dato éste que se comprobará en la fase de ejecución del planeamiento.
En la villa de Madrid, a cuatro de mayo de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Daniel y don Ricardo, representados por el Procurador don Luciano Rosch Nadal, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada la Junta de Andalucía, representada y defendida por el Letrado de dicha Junta; y estando promovido contra la sentencia dictada en 4 de julio de 1988, por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla, en recurso sobre aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Cabra.
Siendo Ponente el Excmo. señor don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
Ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Sevilla se han seguido los recursos acumulados números 69 y 70 de 1986, promovidos por doña Raquel, don Ricardo y don Daniel, y en el que ha sido parte demandada la Consejería de Política Territorial de la Junta de Andalucía, sobre aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Cabra.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 4 de julio de 1988, en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Que debemos desestimar el recurso interpuesto por el Procurador don Antonio Candil Jiménez en nombre de don Ricardo y don Daniel y de doña Raquel contra Resolución de la Consejería de Política Territorial de la Junta de Andalucía de 11 de noviembre de 1985, desestimatoria de alzada contra otra de la Comisión Provincial de Urbanismo de Córdoba de 29 de marzo del mismo año, que aprobó definitivamente la Revisión-Adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Cabra, por ser conforme con el ordenamiento jurídico, sin costas."
Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 27 de abril de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.
Reproducidas en esta segunda instancia las alegaciones de la primera podría bastar con una remisión a los acertados razonamientos de la sentencia apelada. No obstante será de añadir alguna otra reflexión.
Dado que la Administración ha de servir con objetividad los intereses generales, para garantizar la imparcialidad en el ejercicio de la función pública - artículo 103.1 y 3 de la Constitución - el ordenamiento jurídico ha recogido un conjunto de supuestos en los que las Autoridades o funcionarios deben abstenerse de intervenir en el procedimiento administrativo, pudiendo se recusados en caso de no abstención - artículos 20 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo y 227 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952 vigente a la sazón.
Pero la actuación desarrollada por quien hubiera debido abstenerse no implica necesariamente invalidez -artículo 20.3 de aquella Ley-; esta sólo se producirá si la resolución dictada aparece revestida de una ilegalidad objetiva. Es claro, por tanto, que el problema queda remitido al estudio del fondo del asunto, siendo de añadir que aunque hubiera de apreciarse causa de abstención en algún Concejal, poca transcendencia en el resultado final podría atribuirse a la intervención de aquél, dada la pluralidad de personas y órganos que participan en el procedimiento de elaboración de los planes.
Ninguna duda existe respecto de que la potestad administrativa de planeamiento se extiende a la reforma de éste: la naturaleza reglamentaria de los planes, en un sentido, y la necesidad de adaptarlos a las exigencias cambiantes de la realidad, en otro, justifican plenamente el ius variandi que en este ámbito se reconoce a la Administración - artículos 45 y siguientes del texto refundido de la Ley del Suelo .
Cuestión distinta es la de que el fruto de la reforma del plan pueda ser impugnado en los términos que seguidamente se indican.
El "genio expansivo" del Estado de Derecho ha dado lugar al alumbramiento de un conjunto de técnicas que permiten que el control jurisdiccional de Administración, tan ampliamente dibujado por el artículo 106.1 de la Constitución, se extienda incluso a los aspectos discrecionales de las potestades administrativas. Nuestra jurisprudencia ha venido acogiendo los logros doctrinales al respecto:
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En primer lugar, a través del control de los hechos determinantes que en su existencia y características escapan a toda discreccionalidad: los hechos son tal como la realidad los exterioriza. No le es dado a la Administración inventarlos o desfigurarlos aunque tenga facultades discrecionales para su valoración.
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Y, en segundo lugar, mediante la contemplación o enjuiciamiento de la actividad discrecional a la luz de los principios generales del Derecho que son la atmósfera en que se desarrolla la vida jurídica, el oxígeno que respiran las normas. Tales principios - artículo lº4 del título preliminar del Código Civil informan todo el ordenamiento jurídico y por tanto también la norma habilitante que atribuye la potestad discrecional de donde deriva que la actuación de ésta ha de ajustarse a las exigencias de aquéllos -la Administración no está sometida sólo a la Ley, sino también al Derecho, artículo 103.1 de la Constitución .
Claro es que esta doctrina es plenamente aplicable a los aspectos discrecionales de la potestad de planeamiento. Por ello la revisión jurisdiccional de la actuación administrativa se extenderá, en primer término, a la verificación de la realidad de los hechos para, en segundo lugar, valorar si la decisión planificadora discrecional guarda coherencia lógica con aquéllos, de suerte que cuando se aprecie una incongruencia o discordancia de la solución elegida con la realidad que integra su presupuesto o una desviación injustificada de los criterios generales del plan, tal decisión resultará viciada por infringir el ordenamiento jurídico y más concretamente el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos - artículo 9º3 de la Constitución - que, en lo que ahora importa, aspira a evitar que se traspasen los límites racionales de la discreccionalidad y se convierta ésta en fuente de decisiones que no resulten justificadas.
Se ha alegado en el supuesto litigioso la irracionalidad de la nueva calificación de los terrenos de los apelantes, antes zona "marginal cerrada" y ahora "ciudad jardín grado A)". Pero la justificación de esta afirmación hubiera precisado de una prueba pericial que no ha existido.
Y en cuanto a la invocación del artículo 87.3 del texto refundido de la Ley del Suelo bastará indicar que para que entre en juego la indemnización que este precepto contempla es precisa, en primer lugar, una restricción singular del aprovechamiento urbanístico del suelo y, en segundo término, la imposibilidad de su distribución equitativa, dato este último que en términos generales sólo resulta susceptible de comprobación en la fase de ejecución del planeamiento y que desde luego aquí tampoco se ha probado.
Procedente será por consecuencia la desestimación del recurso de apelación, sin que en aplicación de los criterios establecidos por el artículo 133.1 de la Ley Jurisdiccional se aprecie base para formular una condena en costas.
En atención a lo expuesto.
FALLAMOS
Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de don Daniel y don Ricardo contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de: Sevilla de 4 de julio de 1988, debemos confirmar y confirmamos esta sentencia, sin hacer una expresa imposición de costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos mandamos y firmamos.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Juan García Ramos.- Mariano de Oro Pulido.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. señor don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado Ponente, de lo que como Secretario certifico.-José Dávila Lorenzo.- Rubricado.
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