STS, 6 de Junio de 1990
| Ponente | ANGEL MARTIN DEL BURGO Y MARCHAN |
| ECLI | ES:TS:1990:12199 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 6 de Junio de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
úm. 1.024. - Sentencia de 6 de junio de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Ángel Martín del Burgo y Marchan.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Proceso contencioso-administrativo. Legitimación, condición de admisibilidad. Bienes
Municipales. Conservación y rescate en vía administrativa. Recurso de apelación. Escritos de
alegaciones: naturaleza, finalidad y contenido.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 7 de mayo de 1975, 3 de marzo de 1976, 24 de mayo
de 1985, 6 de junio de 1988 y 30 de noviembre y 31 de diciembre de 1984.
DOCTRINA: La legitimación es condición de admisibilidad del proceso, no de la existencia misma
de la pretensión en él deducida. El ejercicio de la potestad defensora de los bienes de dominio
público municipal, por parte de la Corporación titular de los mismos, no está a merced de un criterio
de discreccionalidad por parte de ella, pues si hay algo que está sometido a principios de derecho
imperativo y necesario es el relacionado con el status de esa clase de bienes.
La falta del escrito de alegaciones en la tramitación del recurso de apelación, ante la falta de un
análisis critico de la sentencia apelada que ello supone, ha llevado a la jurisprudencia a declarar
que si la sentencia apelada no incide en una manifiesta infracción legal, debe ser confirmada la
sentencia del inferior.
En la villa de Madrid, a seis de junio de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Riosa, representado por el Procurador señor Corujo López Villamil, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada don Diego, no personado en está instancia y estando promovido contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Oviedo, con fecha 23 de diciembre de 1988 en pleito sobre usurpación o invasión de camino público.
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Oviedo se ha seguido el recurso número 20/1988, promovido por don Diego y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Riosa (Asturias) sobre invasión de camino público.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 23 de diciembre de 1988, en la que aparece el fallo que dice así: "En atención a todo lo expuesto, la Sala ha decidido: Desestimar las causas de inadmisibilidad alegadas, estimando el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por don Diego, representado por el Procurador don Luis Alvarez Fernández, contra acuerdos del Ayuntamiento de Riosa, de fechas 28 de mayo y 29 de octubre de 1987, representado por el Procurador, don Luis Miguel García Bueres, anulando dichos acuerdos, por no estar ajustados a Derecho, debiendo la Corporación Local adoptar las medidas precisas para dejar el camino público en la situación anterior a la obra realizada por don Luis Antonio, restableciendo la anchura primitiva del camino público, con todas sus consecuencias legales y sin hacer declaración de las costas procesales."
Contra dicha sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo, a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el falló en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 25 de mayo de 1990,
Siendo Ponente el Excmo. señor don Ángel Martín del Burgo y Marchan.
Está litigando el Ayuntamiento de Riosa (Asturias) hasta el final, defendiendo su acuerdo plenario de 29 de octubre de 1987, permitiendo con ello que, el particular que ha salido beneficiado con el mismo, pueda adoptar la postura cómoda de marginarse del proceso, manteniendo la posesión del terreno ocupado con la obra denunciada por un convecino y desautorizada en la sentencia del Tribunal "a quo" que nos ocupa.
Ha empezado el Ayuntamiento, al contestar la demanda de adverso, por plantear la causa de inadmisibilidad del proceso prevista en el artículo 82.b) de nuestra Ley Jurisdiccional, imputando al actor falta de legitimación activa, al asimilar su acción a la acción popular, y considerar que si lo que hace es ejercer la sustitutoria regulada en el artículo 68 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985, debió efectuar el requerimiento previo y cumplir los demás trámites previstos en el citado precepto legal, lo que no ha efectuado.
Pues bien, malamente puede plantearse seriamente esta excepción procesal, incluso sin situarnos en el momento histórico marcado por un texto tan fundamentalmente progresivo como es el del artículo 24.1 de nuestra Constitución, cuando el actor, ya desde su primer escrito de 20 de febrero de 1987, expone que "todo este cúmulo de irregularidades suponen para el dicente y otros usuarios del camino público tantas veces mencionado, notorios perjuicios, pues el paso ha quedado enormemente reducido hasta el punto de que un automóvil pequeño puede encontrar grandes dificultades para poder circular". Afirmación que queda reforzada con lo expresado en el informe del perito del denunciante, obrante en el expediente administrativo, en el que, describiéndose la estrechez del camino en cuestión, y las dificultades añadidas por su pendiente, hace referencia a la mayor angostura que ofrece un determinado tramo del mismo, como consecuencia de las obras realizadas por el denunciante, tramo -dice- "por el que indudablemente el que debe de pasar es únicamente don Amador (el accionante) (y otro vecino)".
Como en este momento nos estamos moviendo en el campo de la legitimación activa del actor, esto es, en el enjuiciamiento de un mero presupuesto procesal, y tan específico y flexible como es la misma, no es necesario adentrarnos en la valoración del medio de prueba acabado de recoger en el precedente fundamento jurídico, puesto que la legitimación es una condición de la admisibilidad del proceso, no de la existencia misma de la pretensión en él deducida; es un derecho a ser demandante en un determinado pleito, no un derecho a una sentencia en el sentido pedido en la demanda; pues lo que condiciona el mero ejercicio de la acción no puede a la vez condicionar el resultado del proceso en que se conoce de ella.
En definitiva, el actor no se presenta como un mero defensor de la legalidad en el actuar de la Administración, como simple ciudadano (sentencia de 7 de mayo de 1975), sino como portador de un interés en la invalidación del acto recurrido (sentencia de 3 de marzo de 1976); de un interés directo, como se exige en el artículo 28.1.a) de la Ley de la Jurisdicción, ya que no se ha limitado a la simple invocación de ese interés, lo que no sería suficiente, de seguir el criterio de terminadas sentencias de este Tribunal (sentencias de 10 de diciembre de 1976, 24 de mayo de 1985, 6 de junio de 1988), sino que ha descendido a dar explicaciones y detalles de los motivos por los que tiene dicho interés, con aportación incluso de pruebas, como la anteriormente relatada.
Si, por todo lo dicho, debe ser rechazada la causa de inadmisibilidad que acabamos de analizar, igual suerte merece, como muy bien subraya el Tribunal "a quo", la segunda planteada por la Corporación Local demandada, al amparo de lo normado en el artículo 82.g) de la repetida Ley Rituaria, ya que la misma sólo se refiere a la exigencia de que la demanda cumpla con las formalidades impuestas en el artículo 69 de la misma Ley, que en este caso, no se puede decir que no haya sido cumplidas, al no poder entrar en modelos de perfección, inexigibles, tanto porque ni el legislador puede llegar a establecer el modelo, como por la flexibilidad con que se debe manejar lo que viene a ser más bien un "desiderátum". Aparte de que el Ayuntamiento de Riosa, con esta causa de inadmisibilidad, lo que realmente hace es encubrir el planteamiento del carácter revisor de nuestra jurisdicción, y la prohibición, en virtud del mismo, de apartarse de la cuestión formulada en vía administrativa, en la pretensión deducida ante la jurisdiccional. Alegato que, para su debido tratamiento, precisa más bien entrar en la cuestión de fondo, si bien puede resolverse aquí anticipadamente, en el sentido de considerar que tal principio no ha sido infringido en el presente caso, al no alcanzar el grado de desviación procesal lo que no pasa de ser simples imprecisiones en la configuración textual de lo expresado en una y otra vía.
A pesar de dejar despejados los óbices procesales examinados hasta aquí, no por ello nos podemos considerar liberados del enjuiciamiento de problemas previos, lo que es muy indicativo de un propósito de una hábil defensa, de eludir en lo posible el enfrentamiento con los temas de fondo propiamente dichos. En efecto, la misma, después de formular las causas de inadmisibilidad ya superadas, prolonga la línea con la misma intención y finalidad, llegando en esta alzada a plantear una nueva causa de inadmisibilidad, por incompetencia de jurisdicción, argumentando que el actor en realidad lo que se ha propuesto con este proceso es resolver un problema con el denunciado señor Luis Antonio, de índole civil. Sobre esto, la representación del Ayuntamiento da por supuesto que la recuperación posesoria de sus bienes, de oficio, por las Entidades Locales, es una facultad discrecional, por lo que su negativa no puede violentarse jurisdiccionalmente, llegando a sostener que la sentencia de la Sala de Oviedo, al imponer en su fallo a dicho Ayuntamiento la recuperación, en contra de su voluntad, de una franja de terreno supuestamente público, ha venido a ejercer una función administrativa. Insistiéndose en que el problema real que late en este asunto es el derivado de un conflicto entre dos particulares, en el que la Corporación demandada entiende no debe intervenir, convirtiendo la autotutela administrativa en una heterotutela impuesta por el Tribunal.
La primera gran contradicción en que incurre el tan repetido Ayuntamiento es haber empezado sus alegaciones cargando la tinta en una supuesta falta de legitimación del accionante, para terminar sosteniendo que, en realidad, la litis consiste en un conflicto de intereses personales entre el mismo y el denunciado, al que atribuye las obras origen del estrechamiento del camino de que se trata. Porque no cabe imaginar la tenencia de un interés directo en la promoción de un proceso mayor que cuando, como afirma el propio Ayuntamiento, lo que se ventila en autos como acabamos de decir, es un tipo de intereses de este tipo.
Además, no sólo el actor tiene interés en que el camino quede expedito, recuperando su anterior anchura, sino en que se anule un acto administrativo, como el aquí recurrido, que, a su juicio, no es conforme a Derecho, y que por recaer sobre un bien de dominio público municipal, puede ser revisado perfectamente, en el ámbito posesorio, por nuestros Tribunales de lo Contencioso.
Pues bien, moviéndonos dentro de dicho ámbito, y frente a un acto de carácter netamente administrativo, lo primero que tenemos que decir es que el ejercicio de la potestad defensora de los bienes de dominio público municipal, por parte de la Corporación titular de los mismos, no está a merced de un criterio de discreccionalidad por parte de ella, pues si hay algo que esté sometido a principios de derecho imperativo y necesario, ese algo, de forma muy destacada, es el relacionado con el status de esta clase de bienes, algunos de ellos llamados incluso a desaparecer, si no se establecieran frenos a la codicia de los particulares.
Por otra parte, el propio acuerdo recurrido no apela a criterios de discreccionalidad, tan insistentemente mantenidos en el escrito de alegaciones del Ayuntamiento de Riosa, sino que se limita a emitir un pronunciamiento, estimatorio en parte del recurso de reposición interpuesto por el denunciante, en base a una interpretación subjetiva de los hechos denunciados, que son precisamente el centro del debate a resolver por nosotros.
Que no existe en esta materia el menor margen para la discreccionalidad administrativa lo evidencia la forma en que está redactado el artículo 8º de la Ley del Patrimonio del Estado, texto articulado de 15 de abril de 1964, en el que se conjugan los verbos "poder" y "deber" simultáneamente. Viniendo el segundo de ellos a esclarecer el sentido en que el primero es empleado. En efecto, en dicho artículo, al declararse que "la Administración podrá recuperar por sí la posesión indebidamente perdida sobre los bienes y derechos del Patrimonio..." emplea ese término no como sinónimo de poder optativo, potestativo o discrecional, sino como poder limitado en su ejercicio a un período determinado de tiempo (un año), puesto que ese "podrá" lo supedita a que se ejercite "...antes de que se cumpla un año, contado desde el día siguiente al de la usurpación". Ya que, a continuación, en el mismo artículo se ordena que "transcurrido dicho plazo, la Administración deberá acudir a los Tribunales ordinarios ejercitando la acción correspondiente".
Plazo que no cuenta en la defensa de los bienes de dominio público, cualquiera que sea la Administración titular de los mismos, ya que, como es sabido, una de sus principales características es la de su imprescriptibilidad.
Con lo expuesto queda dicho todo en el terreno de los principios, en el supuesto que nos ocupa, pues si el poder de recuperar los bienes patrimoniales es un poder-deber, con mayor motivo ello deberá ser así también cuando los bienes, como el camino en cuestión, es un bien de dominio público, al servicio de la comunidad vecinal principalmente. Motivo por el que en el artículo 55 del antiguo Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, de 27 de mayo de 1955, se establece que "las Corporaciones Locales podrán recobrar por sí la tenencia de sus bienes de dominio público en cualquier tiempo"; lo que se reproduce en el artículo 70 del nuevo Reglamento de 13 de junio de 1986 .
Una vez rebatidos los argumentos empleados por el Ayuntamiento apelante, todos ellos desenvueltos a nivel de principios y de conceptos de carácter teórico, nos quedamos a solas con el contenido del acuerdo recurrido, de 29 de octubre de 1987, y con el pronunciamiento del Tribunal de Instancia. Lo que a su vez implica la inexistencia de argumentos que, en cuanto al fondo material del asunto propiamente dicho, y a la interpretación de los hechos realizada por la Sala de Oviedo, vengan a poner en cuestión el pronunciamiento emitido por ésta; situación parangonable a la dada en aquellas en que no se evacúa el trámite de alegaciones en estas alzadas procesales, lo que ha llevado a la jurisprudencia a declarar que ello conduce, ante la falta de un análisis crítico de la sentencia (falta de análisis que aquí se da en el extremo en que hemos de resolver el litigio) si la sentencia apelada no incide en una manifiesta infracción legal, que pueda y deba ser corregida, sin menoscabo del carácter rogado de la Jurisdicción, a la confirmación de la sentencia del inferior: sentencias de 12 de julio de 1981; 28 de enero, 26 de febrero, 2 de marzo, 30 de marzo, 25 de mayo de 1982; 28 de abril, 26 de mayo, 20 de julio, 13 de octubre de 1983; 27 y 30 de noviembre y 31 de diciembre de 1984.
No obstante, no queremos aprovecharnos de esta doctrina para liberarnos de lo que normalmente constituye, para todo juzgador, la obligación de fundamentar debidamente, sobre todo las sentencias; si bien ésta se ve muy aliviada gracias al esfuerzo desplegado por el Tribunal de la Audiencia, quien en su tarea ha contado con el informe del Perito Agrícola, al que más atrás nos hemos referido, en el que, con todo detalle, y con la aportación de un croquis y unas fotografías, explica las dificultades que ofrece un tramo del camino en cuestión, en parte, se dice, por la pendiente importante a superar, y en parte, por las obras realizadas (por el denunciado) en un lateral del cobertizo dedicado a garaje, presumiblemente para evitar la entrada de agua dentro de él, pero a costa del camino, que si bien en otros tramos tiene un ancho ya reducido de 2,50 metros, en el lugar que se describe, llega a reducirse a 2,14. metros. Razón por la que el Tribunal "a quo", estimando la pretensión del accionante, dispone, tras anular el acuerdo recurrido, que la Corporación Local deberá adoptar las medidas necesarias para dejar el camino público en la situación anterior a la obra realizada por don Luis Antonio, restableciendo la anchura primitiva del mismo.
Pronunciamiento que lo establece en base a la imprescriptibilidad de un bien que, como éste, es de dominio público, y contando con los preceptos legales que se recogen en el fundamento 4º de su sentencia.
Sin que este pronunciamiento pueda ser puesto en cuestión por el hecho de la licencia de obras que el propio Ayuntamiento haya podido conceder, ya que al incidir sobre un bien de esta naturaleza, conlleva el que se la califique de licencia concedida por error, que, por eso, puede y debe ser anulada, restituyendo la cosa al ser y estado primitivo, tal y como se dispone en el artículo 16.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955.
Por todo lo expuesto procede desestimar el presente recurso de apelación, y confirmar, por consiguiente, la sentencia recurrida, por conforme a Derecho; con aceptación de su fundamentación jurídica. Sin que existan motivos para una especial imposición de costas.
FALLAMOS
Que, desestimando el presente recurso de apelación número 169/1989, promovido por la representación procesal del Ayuntamiento de Riosa, frente a la sentencia de la Sala de la Jurisdicción, de la antigua Audiencia Territorial de Oviedo, de 23 de diciembre de 1988, debemos confirmar y confirmamos la misma, por ajustada a Derecho. Y sin imposición de costas.
Y, a su tiempo, con certificación de esta sentencia, devuélvanse los autos originales y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Juan García Ramos Iturralde.- Ángel Martín del Burgo y Marchan.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. señor don Ángel Martín del Burgo y Marchan, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.
-
STSJ Andalucía 3007/2022, 12 de Julio de 2022
...clase de bienes, algunos de ellos llamados incluso a desaparecer si no se establecieran frenos a la codicia de los particulares - STS de 6 de junio de 1990 (RJ 1990, 4813) En definitiva es una de las llamadas potestades exorbitantes del régimen jurídico de los bienes de a Administración car......
-
SAN, 17 de Mayo de 2006
...conviene tener en cuenta que la legitimación en el proceso contencioso- administrativo, según doctrina y jurisprudencia ( STS de 6 de junio de 1990 y 5 de marzo de 1991 , por todas), es una condición de la admisibilidad del proceso, no de la existencia misma de la pretensión en él d......
-
STS, 17 de Junio de 1994
...pedir una sentencia favorable: pero esto no significa que esa sentencia deba ser en el sentido pedido en la demanda [ Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de 1990 (A. 4813 )]. 2.ª El art. 28.1 apartados a) b), confiere legitimación para solicitar la nulidad de disposiciones generale......
-
SAN, 13 de Junio de 2007
...la ley jurisdiccional el Tribunal Supremo ha venido entendiendo que la legitimación en le proceso contencioso- administrativo, (en STS de 6 de junio de 1990 y 5 de marzo de 1991, por todas), es una condición de la admisibilidad del proceso, no de la existencia misma de la pretensión en él d......
-
Concepto y naturaleza del desahucio administrativo
...el derecho de utilización de los bienes de dominio público. Mutatis mutandis, esta es la misma problemática que se plantea en la STS de 6 de junio de 1990 (RJ 1990/4.813), en la que se aborda la naturaleza del deber que encarna la potestad de recuperación de oficio, considerando que el art.......
-
Régimen jurídico del desahucio administrativo (I). Requisitos subjetivos y formales
...reglado del ejercicio de las potestades de defensa patrimonial, entre las que se encuentra el desahucio. Si hay algo –dice la STS de 6 de junio de 1990, RJ 1990/4.813– que está some-tido a principios de Derecho necesario e imperativo es lo relacionado con el status de dichos bienes cuya sit......