STS, 8 de Junio de 1990

PonenteBENITO SANTIAGO MARTINEZ SANJUAN
ECLIES:TS:1990:13239
ProcedimientoRECURSO DE APELACIóN
Fecha de Resolución 8 de Junio de 1990
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Núm. 1.038.- Sentencia de 8 de junio de 1990

PONENTE: Excmo. Sr. don Benito S. Martínez Sanjuán.

PROCEDIMIENTO: Apelación.

MATERIA: Principios. Protección de la confianza legítima.

JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 1 de febrero y 3 de mayo de 1990.

DOCTRINA: Ha recogido la jurisprudencia el principio de protección de la confianza legítima al

actuar de la Administración el cual es de aplicación cuando dicha «confianza» se basa en signos o

hechos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes para que

induzcan racionalmente a aquél a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación

administrativa concreta, moviendo su voluntad a realizar determinados actos e inversiones de

medios personales o económicos que después no concuerdan con las verdaderas consecuencias

de los actos que en definitiva produce la Administración.

En la villa de Madrid, a ocho de junio de mil novecientos noventa.

Deliberado y votado por la Sala expresada al final el recurso de apelación registrado con el número 624/1988, interpuesto como apelante por la Administración General del Estado, representada y defendida por su Abogacía; frente a la Congregación Religiosa de las Hermanas del Amor de Dios, Congregación de Hijas de Jesús y Congregación Religiosa de las Siervas de San José, representadas por la Procuradora doña Dolores Martín Cantón, asistida de Letrado; contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Valladolid, de fecha 15 de febrero de 1988 dictada en los recursos contencioso-administrativos acumulados números 689/1986, 690/1986 y 691/1986 interpuesto contra la desestimación presunta, producida por silencio administrativo de la Dirección General de Programación e Inversiones, del Ministerio de Educación y Ciencia, del recurso de reposición interpuesto, contra resolución de dicho Organismo, de fecha 6 de diciembre de 1985; sobre disminución de Unidades subvencionadas en los Colegios de la propiedad de las Congregaciones Religiosas demandantes.

Antecedentes de hecho

Primero

En el recurso contencioso-administrativo anteriormente reseñado, se, dictó sentencia por la Sala de lo Contencioso-administrativo referida, cuyo fallo dice literalmente lo siguiente: «Estimando el recurso y la demanda, deducidos por las representaciones procesales de los Colegios Congregación Religiosa de Hermanas del Amor de Dios, Congregación Hijas de Jesús, Colegio la Inmaculada, y de la Congregación Religiosa de las Siervas de San José, contra resolución de la Dirección General de Programación e Inversiones del Ministerio de Educación y Ciencia, de fecha 6 de diciembre de 1985, la anulamos por no haberse pronunciado conforme al ordenamiento jurídico, y declaramos el derecho de las recurrentes a gozar de dieciséis unidades subvencionadas del tipo "A", más la correspondiente unidad de Dirección, con los derechos a ello inherentes, y condenamos al Organismo recurrido a estar y pasar por la anterior declaración, así como abonar la cantidad correspondiente a dicha subvención en el curso 1985-1986. No hacemos una expresa condena en costas a ninguna de las partes. Notificada dicha resolución a las representaciones de las partes, por la de la Administración General del Estado, se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personó ante la misma el señor Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración, que ocupa la posición procesal de apelante; igualmente se personó la Procuradora señora Martín Cantón, en nombre y representación de las Congregaciones Religiosas, que ocupan la posición procesal de apeladas.»

Segundo

Por providencia de esta Sala se tuvo por personado a las representaciones de las partes apelante y apelada anteriormente reseñadas; mandando fueran entregadas las actuaciones a la de la apelante para que en el plazo de veinte días pudiera presentar el oportuno escrito de alegaciones, el cual dentro del plazo concedido formuló sustancialmente y en resumen las siguientes: 1.° Que, la sentencia apelada estima el recurso formulado de contrario y declara el derecho de los Colegios recurrentes a gozar de 16 unidades subvencionadas del tipo A, más la correspondiente Unidad de Dirección Técnica, con los derechos económicos inherentes a todos ellos; con cuyo criterio la Administración demandada-apelante se encuentra disconforme. 2° Que, dicha sentencia establece unos principios de carácter general y estima que se han infringido el «principio de igualdad» establecido en el artículo 14 de la Constitución y el «principio de la buena fe», llegando a la conclusión de que ello es motivo suficiente para la estimación del recurso. 3.° Que, la sentencia apelada se olvida del conjunto de actuaciones del expediente administrativo y por lo tanto de los hechos concretos que en el mismo quedan reflejados, no produciéndose infracción alguna de la Administración, ya que la Sala se basa en criterios de equidad; y, en los diversos Informes que obran en las actuaciones del expediente administrativo, se acreditan las circunstancias determinantes de proceder a la supresión de unidades subvencionadas en todos y cada uno de los Centros Privados recurrentes. Terminando por solicitar que se dicte sentencia por la que, con estimación del recurso, se revoque la apelada, y se declare la conformidad a derecho de las resoluciones indebidamente revocadas.

Tercero

Seguido igual trámite y por idéntico plazo con la representación de las partes apeladas, por su Procuradora en la que de las mismas ostenta, se presentó escrito alegando sustancialmente y en resumen lo siguiente: Que se opone a la apelación mantenida por el Abogado del Estado, porque de las actuaciones que obran en autos se desprende todo lo contrario a lo que pretende; pues, se ha infringido no sólo el principio general de igualdad en las dos vertientes citadas en la sentencia recurrida, sino también la normativa propia por la que se regía el sistema de subvenciones públicas en la Educación. Terminando por solicitar que se dicte sentencia por la que, desestimando el recurso, confirme en todos sus extremos la sentencia recurrida.

Cuarto

Terminado el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo para cuando por turno le correspondiera y, guardado el orden de señalamientos se fijó a tal fin las 10,30 horas del día 1 de junio de 1990, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.

Siendo Ponente para este trámite el Magistrado Excmo. señor don Benito S. Martínez Sanjuán.

Vistos los artículos 1, 2, 37, 43, 82, 83, 90 al 100, 131 y concordantes de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; el artículo 14 de la Constitución Española de 1978; las Ordenes Ministeriales de 16 de mayo de 1984 y 30 de junio de 1985 ; y, demás de general aplicación.

Fundamentos de Derecho

Primero

Además de los fundamentos jurídicos en que se basa la sentencia apelada para estimar los recursos contencioso-administrativos acumulados, interpuestos respectivamente por las Congregaciones Religiosas demandantes, reconociéndoles la situación jurídica individualizada de cada una de ellas que actuaban en las respectivas demandas, cuyos fundamentos se aceptan e incorporan sustancialmente en la presente; se ha de destacar el hecho demostrado en las actuaciones de que todas y cada una de las Congregaciones demandantes-apeladas, venían disfrutando de subvención oficial para sus actividades docentes en el curso escolar 1984-1985, por aplicación de la Orden Ministerial, de 16 de mayo de 1984, y, aunque la Orden Ministerial de 30 de julio de 1985, salvo que «no sea necesario su funcionamiento», sin embargo, por la Administración se les aplicó el criterio de que la relación profesor-alumno no alcanzaba el mínimo de un profesor para cada 35 alumnos, produciéndose la supresión de una «Unidad Docente» y la de «Dirección», cuando ya había pasado un trimestre del curso, por estimar no ser necesario dicho funcionamiento, con lo cual se dio lugar a que los referidos Centros Privados comenzaran el curso con pleno funcionamiento de referidas unidades que luego fueron suprimidas, estableciendo su sistema de enseñanza con aportación de medios materiales, personales y económicos, con arreglo a la anterior estructura, siendo obvio que hubieron de aportar las oportunas cantidades dinerarias para sufragarles; pues bien, como ya tiene declarado esta Sala en reiteradas sentencias, de las que son una muestra las de 1 de febrero y 3 de mayo de 1990, en el conflicto que se suscita entre la «estricta legalidad» de la actuación administrativa y la «seguridad jurídica» derivada de la misma, tiene primacía esta última, por aplicación de un principio, que aunque no extraño a nuestro Ordenamiento Jurídico bajo el epígrafe de "bona fides", ya fue recogido en nuestra sentencia de fecha 28 de febrero de 1989, cual es el principio de «protección de la confianza legítima del ciudadano» al actuar de la Administración, que ha sido asumido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, de la que forma parte España, cuyo principio es de aplicación, no cuando se produzca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino cuando dicha «confianza» se basa en signos o hechos extremos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes, para que induzcan racionalmente a aquél, a confiar en la «apariencia de legalidad» de una actuación administrativa concreta, moviendo su voluntad a realizar determinados actos e inversiones de medios personales o económicos, que después no concuerdan con las verdades consecuencias de los actos que realmente y en definitiva son producidos con posterioridad por la Administración, máxime cuando dicha «apariencia de legalidad» que indujo a confusión al interesado originó en la práctica para éste unos daños ó perjuicios qué no tiene porque Soportar jurídicamente.

Segundo

La normativa contenida en la Orden Ministerial, de 16 de mayo de 1984, que establecía el mantenimiento del mismo «tipo» y para el mismo número de unidades, que los Centros viniesen gozando, salvo que «no sea necesario el funcionamiento» de alguna de ellas entraña un concepto jurídico indeterminado consistente en la especificación de referidad "innecesaria" que ha de objetivizarse a través de los datos e informes obtenidos por la Administración a tal efecto; pues bien, el Órgano más adecuado para efectuar la información es la Inspección Educativa dependiente de referida Administración, y es el caso que, los informes emitidos por ella y que constan en el expediente son favorables para los tres Centros Privados de actual referencia, que estimaron necesario el mantenimiento de las unidades subvencionadas como venían disfrutando, en igualdad de condiciones, en el curso anterior.

Tercero

Por todo ello y por los mismos argumentos de la sentencia apelada a los que se adicionan los precedentemente expuestos, al haberlo entendido sustancialmente también así la misma, procedente es su confirmación; habiéndose de desestimar por ello este recurso de apelación contra la misma interpuesto.

Cuarto

Al no apreciarse temeridad ni mala fe procesal en las partes litigantes, de conformidad a lo establecido en el artículo 131 y concordantes de la Ley reguladora de esta jurisdicción, no se está en el supuesto de tener que hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas de ambas instancias.

En nombre de Su Majestad el Rey y, en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanando del pueblo español, nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

FALLAMOS

Que, desestimando el actual recurso de apelación mantenido por la Administración General del Estado, representada y defendida por su Abogacía; frente a la Congregación de Religiosas «Hermanas del Amor de Dios», a la Congregación «Hijas de Jesús», y a la Congregación de Religiosas «Siervas de San José», todas ellas representadas por la Procuradora señora Martín Cantón; contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Valladolid, dictada en los recursos acumulados números 689, 690 y 691 de 1986, con fecha 15 de febrero de 1988, a que la presente apelación se contrae; confirmamos en todas sus partes la expresada sentencia recurrida; todo ello, sin hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas de ambas instancias.

ASÍ por esta nuestra sentencia, que se publicará en el «Boletín oficial del Estado» y se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Antonio Agúndez Fernández.- Emilio Pujalte Clariana.- Ángel Alfonso Llórente Calama.- Benito S. Martínez Sanjuán.- José María Morenilla Rodríguez.- Rubricados.

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