STS, 28 de Abril de 1998
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:1998:2695 |
| Número de Recurso | 6240/1990 |
| Fecha de Resolución | 28 de Abril de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Abril de mil novecientos noventa y ocho.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de apelación interpuesto por LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia, contra sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 10 de noviembre de 1989, sobre sanción por compraventa de valores cotizados en Bolsa.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida la CAJA DE AHORROS DE SABADELL, representada por el Procurador Sr. Morales Price.
En el recurso contencioso-administrativo número 26.682, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 10 de noviembre de 1989, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que estimando el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Morales Price, en nombre y representación de la Caja de Ahorros de Sabadell, contra la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 26 de noviembre de 1.985, confirmada en reposición por otra de 25 de junio de 1.986, -ya descritas en el primer fundamento de esta sentencia-, debemos declarar y declaramos tales resoluciones contrarias a Derecho, y en su consecuencia las anulamos; y condenamos, a la Administración demandada a la devolución del importe de la multa impuesta; sin hacer condena en costas".
Contra la referida sentencia ha interpuesto recurso de apelación la Administración del Estado, quien, en su escrito de alegaciones, suplica a esta Sala que "...habiendo por presentado este escrito y sus copias, en unión de las actuaciones que se devuelven, se sirva admitirlo y, en su virtud, tener por evacuado el traslado conferido y por formuladas alegaciones y que, previos los trámites de Ley, dicte sentencia por la que, con estimación del presente recurso de apelación, sea revocada la sentencia de 10 de noviembre de 1989 al ser conformes a Derecho las Resoluciones de 26 de noviembre de 1985 y de 25 de junio de 1986, que la confirma".
La representación procesal de la Caja de Ahorros de Sabadell, en su escrito de alegaciones, suplica a esta Sala que "...con admisión de este escrito y sus copias tenga por evacuado el trámite dicte en su día sentencia por la que desestime el recurso interpuesto por el Abogado del Estado, confirmando la sentencia impugnada por ser ajustada a derecho".
Mediante Providencia de 27 de marzo de 1998 se señaló para votación y fallo el día 16 de abril del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
La sentencia apelada, no obstante coincidir con el criterio de las resoluciones administrativas sancionadoras impugnadas en el proceso de conceptuar como operaciones de "doble" las de bolsa que llevó a cabo la Caja de Ahorros recurrente, y no obstante compartir también el criterio de que tales operaciones estaban prohibidas en el artículo 39 del "Estatuto para Cajas Generales de Ahorro Popular" aprobado por Decreto de 14 de marzo de 1933, llega a un pronunciamiento anulatorio de aquellas resoluciones por aplicación de las exigencias derivadas del principio de legalidad consagrado en el artículo
25.1 de la Constitución, y en concreto de la referida a la predeterminación de la sanción, al entender que el citado artículo 39 "no establece sanción para la realización de esa conducta", que tampoco cabe cobijar en el ámbito al que se extiende el precepto sancionador aplicado por la Administración, que lo fue el artículo 156 del Real Decreto-Ley de 21 de noviembre de 1929; pronunciamiento frente al que se alza en esta apelación la Administración demandada argumentando, de un lado, que desde un punto de vista dogmático o técnico-jurídico no es posible hablar de "prohibición sin sanción" y, de otro, que la conducta prohibida de que se trata sí se integra en el ámbito del Real Decreto-Ley de 1929, pues éste, a través de su artículo 26, se declara complemento, asumiéndolo o haciéndolo suyo, del Real Decreto-Ley de 9 de abril de 1926, que sí contiene una prohibición expresa de las operaciones de "doble".
Ambos argumentos han sido ya analizados y no compartidos por esta Sala en su sentencia de fecha 29 de enero de 1992, en la que se enjuiciaba un supuesto de todo punto análogo.
Así, en su Fundamento de Derecho Segundo se razonó, y ahora se comparte, que "es un hecho, que deliberadamente o por simple imprevisión, existen en nuestro ordenamiento numerosos ejemplos de prohibiciones que por deficiencias técnicas del régimen sancionador u otras causas no han llegado a traducirse en una respuesta de este carácter, y no es dable en tales supuestos suplir a nivel jurisdiccional las insuficiencias normativas en esta materia, tratando a toda costa de sancionar comportamientos prohibidos bajo la discutible imperatividad del binomio prohibición-sanción, pues no siempre la eficacia coercitiva de un mandato incumplido o de una prohibición no respetada determina una infracción sancionable, sustituida bien por una ejecución forzosa o por la inoperancia de lo realizado en contra de la prohibición". Y en el Tercero se dijo que "en cuanto a la referencia al carácter habilitante del Real Decreto Ley de 9-4-1926, es de advertir que el Real Decreto-Ley de 1929, al que el anterior complementa, tiene también un alcance modificador y que cuando sanciona el incumplimiento de las disposiciones de «este» estatuto ya había depurado de su texto las operaciones dobles, supresión que dada la procedencia de interpretar con talante restrictivo las normas sancionadoras, arguye una actitud deliberada y consciente de no sancionar aquellas operaciones, especialmente si se tiene en cuenta la tendencia liberalizadora de la trayectoria posterior a través de la paulatina homologación de las Cajas de Ahorro a las demás entidades financieras en su vertiente crediticia, desde el Real Decreto 2290/1977, de 27 agosto, hasta la Ley de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito 26/1988, de 29 julio, cuya disposición derogatoria afecta expresamente al Real Decreto Ley 2532/1929, de 21 noviembre".
Cierto es que tal depuración o no inclusión de las operaciones de "doble" en el texto normativo de 1929, pese a la referencia que éste hace al de 1926, es una conclusión dudosa que busca apoyo en el criterio de interpretación restrictiva de las normas sancionadoras. Sin embargo, tal duda, latente también en la citada sentencia de esta Sala, no conduce a un pronunciamiento distinto del alcanzado en la sentencia objeto de esta apelación, pues ya la repetida sentencia de 29 de enero de 1992, ahora en sus Fundamentos de Derecho Cuarto y Quinto, razonó lo siguiente: "CUARTO.- Pero es que además, aunque hipotéticamente llegara a admitirse la vigencia del Real Decreto-Ley de 9-4-1926, es lo cierto que en su art.46 se establece una sanción que no puede bajar de diez mil pesetas (10.000 ptas.) para aquellas entidades que incumplan las prohibiciones previstas. La potestad sancionadora ni siquiera se mueve en una banda más o menos amplia pero limitada en su cuantía máxima, sino que deja en manos de la Administración la facultad omnímoda para imponer la sanción pecuniaria en la extensión que tenga por conveniente, siempre que no sea inferior a diez mil pesetas (10.000 ptas.). Según reiterada y constante doctrina jurisprudencial, el matiz distintivo entre el principio de tipicidad del derecho sancionador, respecto del que rige en derecho penal, cabría encontrarlo en la atenuación del rigor de la legalidad, para permitir un mayor grado de posible colaboración del reglamento en la concreción de tipos de infracción y sanción, pero resulta inaceptable que en cuanto al rigor de la predeterminación, puedan hacerse concesiones para otorgar a la Administración márgenes de arbitrio superiores incluso a los que se conceden a los órganos judiciales cuando una y otro ejercen una función punitiva. QUINTO.- Es por lo demás notorio que el art. 46 del Real Decreto-Ley de 1926, al dejar en blanco el límite máximo de la sanción, no sujeta a escala gradual, tampoco satisface el principio de seguridad jurídica, ante la incerteza que produce al administrado la falta de referencia entre la sanción pecuniaria y el tipo concreto de infracción. Resulta pues evidente que en este aspecto sancionador, el precepto en el que el señor Abogado del Estado funda su pretensión revocatoria de la sentencia de instancia, no se ajusta a los principios constitucionales de legalidad y tipicidad, anomalías reconocidas y subsanadas mediante la Ley 26/1988, de 29 julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades deCrédito".
Como es obvio, ese incumplimiento de las exigencias derivadas del principio de legalidad cabe afirmarlo también, por las mismas razones, con respecto a los artículos 156 del Real Decreto-Ley de 21 de noviembre de 1929, y 18 a) de la Orden de 30 de octubre de 1940 sobre Inspección de las Cajas de Ahorro, que son los en concreto aplicados en las resoluciones administrativas impugnadas en el proceso del que trae causa esta apelación, al no contenerse en ellos criterio alguno de graduación de la sanción pecuniaria que establecen, ni límite a su posible cuantía máxima. Insistiendo en los argumentos que se reflejan en esos fundamentos de derecho cuarto y quinto que acaban de ser transcritos, cabe recordar que la exigencia de lex certa a que aboca el principio de legalidad en materia sancionadora afecta, por un lado, a la tipificación de las infracciones, por otro, a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas, de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que pueda hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas. Este es, en definitiva, el significado de la garantía material que el artículo 25.1 de la Constitución establece, en atención a los principios de seguridad jurídica y libertad esenciales al Estado de Derecho (STC núm. 219/1989, de 21 de diciembre). De dicho artículo 25.1 se sigue la necesidad, no sólo de la definición legal de los ilícitos y de las sanciones, sino también el establecimiento de la correspondencia necesaria entre aquéllos y éstas; una correspondencia que, como bien se comprende, puede dejar márgenes más o menos amplios a la discrecionalidad judicial o administrativa, pero que en modo alguno puede quedar encomendada por entero a ella (STC núm. 207/1990, de 17 de diciembre). Como afirma un autorizado sector doctrinal, la suficiencia de la tipificación es, en definitiva, una exigencia de la seguridad jurídica y se concreta, ya que no en la certeza absoluta, en la predicción razonable de las consecuencias jurídicas de la conducta; o en otras palabras, la tipificación es suficiente cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de la correlación entre una y otra (Sentencia de esta misma Sala y Sección de fecha 8 de enero de 1998). Sentencia esta última en la que además se afirma que, a diferencia de lo que acontece con la garantía formal o principio de reserva de ley, la garantía material o mandato de tipificación es asimismo exigible respecto de las normas preconstitucionales; la especial transcendencia del principio de seguridad jurídica en materia sancionadora no autoriza, tras la entrada en vigor de la Constitución, la aplicación de normas de esta naturaleza que no otorguen certeza suficiente acerca de cuales sean las conductas constitutivas de infracción y cuales las sanciones que a éstas puedan corresponder.
Como es lógico, la conclusión que acaba de obtenerse irradia sus consecuencias a la segunda de las cuestiones suscitadas por la parte apelante, referida a la posible vulneración del artículo 92 del Real Decreto-Ley de 21 de noviembre de 1929 por inobservancia de las exigencias en él dispuestas sobre justificación documental de las operaciones realizadas. Cierto es que la interpretación de dicho precepto, al ponerlo en relación con el que inmediatamente le precede, abona a juicio de esta Sala la conclusión infractora que obtuvo la Administración; aunque también es cierto que ésta impuso en sus resoluciones una única sanción, cuya causa esencial determinante lo fue, como el propio Abogado del Estado reconoce en la primera de sus alegaciones ante esta Sala, la realización de aquellas operaciones prohibidas de "doble", dificultándose así y ahora el reproche autónomo del déficit de justificación documental, integrado en la dinámica pactada de aquellas operaciones. Pero en todo caso, es lo cierto que la vinculación de todos los poderes públicos a la satisfacción y tutela de los derechos fundamentales, y entre éstos los derivados de aquel principio de legalidad en materia sancionadora; la inclusión en el debate procesal suscitado en la primera instancia de cuestiones atinentes a la interpretación del antes citado artículo 156 desde el prisma de la garantía penal que deriva del artículo 25.1 de la Constitución; el precedente que representa la sentencia de esta Sala de fecha 29 de enero de 1992, dictada en un supuesto de todo punto análogo, en el que también era apelante la Administración, y que sin duda ésta no desconoce; y la obvia acomodación de aquella conclusión a la jurisprudencia recaída en interpretación de este último precepto, son razones que permiten a este Tribunal, sin más trámites, rechazar también aquella segunda cuestión por el argumento, en último término, de la inhabilidad constitucional de los preceptos sancionadores aplicados en las resoluciones administrativas impugnadas.
Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas en esta apelación.
Por lo expuesto, en nombre de su majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Se desestima el recurso de apelación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia que con fecha 10 de noviembre de 1989 dictó la Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, de la Audiencia Nacional, en el recurso número 26.682. Sin hacer especial imposición de las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala, Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
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