STS, 6 de Mayo de 1997

La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.-Que, desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por Faimpre Lama S.A. y Lama F.E. S.A., contra la resolución del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid confirmatoria en reposición, primeramente por silencio administrativo y después expresamente en 7 de diciembre de 1988, de la de 22 de octubre de 1987 que aprobó el Plan General de Ordenación urbana de Paracuellos del Jarama en cuanto clasifica terrenos de las sociedades recurrentes ubicados en el punto Kilométrico 1,200 en la margen derecho de la carretera de Paracuellos a Belvis del Jarama como suelo no urbanizable de uso común, debemos declarar y declaramos que dichas resoluciones son conformes a Derecho; sin imposición de las costas del proceso."

Contra dicha sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido en ambos efectos, por el Tribunal de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante la representación procesal de las empresas Faimpre Lama, S.A. y Lama F.E. S.A. y como parte apelada el Letrado de la Comunidad Autónoma de Madrid.

Desarrollada la apelación por el tramite de alegaciones escritas, lo evacuo el apelante, por escrito, en el que tras manifestar las que estimo pertinentes, terminó suplicando a la Sala por la que estime las pretensiones de esta parte, anule la sentencia apelada.

Continuado el mismo por el apelado, lo evacuó asimismo por escrito en el que tras alegar las que estimó de aplicación, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia , con desestimación expresa del recurso de apelación, confirmando la sentencia apelada, y con imposición de costas a la parte apelante.

Se señaló para votación y fallo el día VEINTITRÉS DE ABRIL DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE.

La sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 27 de septiembre de 1991 desestimó el recurso formulado contrael Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid de 22 de octubre de 1987 aprobando definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Paracuellos del Jarama, ratificada en reposición por Acuerdo de 7 de diciembre de 1988, en base a la clasificación de terrenos, propiedad de las entidades recurrentes, sitos en el p.K. 1,200, en la margen derecha de la carretera de Paracuellos del Jarama a Belvis del Jarama, como suelo no urbanizable de uso común.

Las partes apelantes solicitan la anulación de la sentencia apelada y la subsiguiente declaración de ser contrario a derecho el Acuerdo antecitado del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 22 de octubre de 1987 o en su caso, con estimación parcial de sus pretensiones se reconozca el carácter urbano de los terrenos antecitados.

Se aceptan los fundamentos de derecho segundo a sexto de la sentencia apelada que se reproducen a continuación:

2. - Alegan en primer término que el Plan, en lo concretamente impugnado, es nulo de pleno Derecho conforme a los artículos 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 23 y 28 de la de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, toda vez que vulnera normas de rango superior como son las Directrices de Planeamiento que para el Área Metropolitana de Madrid fueron aprobadas en 20 de octubre de 1981 por la Comisión de Planeamiento de dicha Área, y cuya vinculación viene determinada por los artículos 8.1 de la Ley del Suelo y 10.1 del Reglamento de Planeamiento a cuyo tenor los Planes Directores Territoriales de Coordinación establecerán las directrices para la ordenación del territorio. A tal respecto se afirma en la demanda la vulneración de la Directriz 127 en lo referente a la redacción y aprobación de un "Plan Coordinado de Actuaciones para compatibilizar los programas y prioridades de los Organismos de la Administración Central y los Planes Municipales", lo que habría de realizarse en el plazo de seis meses y que no se ha llevado a efecto; añadiendo la Directriz 128 que cada Plan incluirá en un capítulo específico las resoluciones de compatibilización alcanzadas en cada caso. Tal alegación atribuye a la existencia de ese Plan Coordinado, y consiguientemente a su inexistencia, una consecuencia que este Tribunal considera inaceptable en estricta lógica jurídica. En primer lugar, la redacción y aprobación de ese Plan es ante todo un mandato formal a la Autoridad competente de modo tal que si ésta lo hubiese cumplido y ese Plan Coordinado existiese, todo los Planes Generales por él afectados habrían de adaptarse a sus determinaciones con consecuencia de nulidad en otro caso; pero ello no significa que, al no haberse cumplido aquel mandato y no existir dicho Plan Coordinado, quede por ello paralizado todo el planeamiento de rango inferior al del Área Metropolitana o gran parte de él, pues no resulta tal consecuencia de la directrices alegadas. La invocación de la Directriz 22 relativa al fomento del empleo industrial, aparte del carácter orientativo de ésta, no ofrece al Tribunal la posibilidad de estimar que la modificación que afecta en concreto a las recurrentes implica que el Plan (todo él, que es el vinculado en su conjunto) haya quebrantado el designio de la Directriz expresa.

3. - Alega asimismo la representación actora que el Plan vulnera el imperativo legal que comporta la calificación del suelo como urbano, calificación que queda ciertamente fuera d e la esfera voluntarista de la Administración según el artículo 78.a) de la Ley del Suelo, a cuyo tenor constituirán el suelo urbano de los terrenos a los que el Plan incluya en esta clase por contar con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, siendo "tesis superada por la jurisprudencia" el que los terrenos sean urbanos porque sean así considerados por el Plan, pues su calificación como tal suelo urbano "no puede quedar al arbitrio del planeador" sino que éste está vinculado por la "fuerza normativa de lo fáctico" (Sentencias de 26 de octubre de 1989, y 30 de enero de 1990, entre otras). En el presente caso se alega en la demanda que los terrenos "cuentan con todos los servicios necesarios para ser considerados como urbanos ya que disponen de acceso rodado en perfectas condiciones para aligerar la circulación de la carretera; el abastecimiento de agua está garantizado por un pozo artesano cuya capacidad, por las condiciones de aguas residuales se soluciona mediante fosa aséptica de dimensiones adecuadas, que se complementa con una zona de terrenos adrenada, que dan respuesta a las exigencias más estrictas en este campo; y finalmente, la energía eléctrica está garantizada por la presencia de una línea de potencia baja, que atiende suficientemente las demandas del sector". En el enjuiciamiento de esta alegación el Tribunal, al no haberse recabado o aportado prueba alguna, no dispone de otra constancia que la de la sola afirmación de la demanda acerca de los concretos elementos a que se refiere, apareciendo en las actuaciones la afirmación contraria que hace la Administración, en su resolución de reposición, de que "los terrenos propiedad de los recurrentes, si bien tienen un nivel aceptable de Servicios, no obstante, éstos no son los más adecuados para el ejercicio de actividades industriales como las demandadas". Al no haberse desvirtuado esta apreciación, ha de prevalecer la legitimidad de la misma y su valor obstativo de la estimación de la pretensión actora ya que, conforme a lo dispuesto en el articulo 21 a) del Reglamento de Planeamiento, esos servicios deben tener "las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir". Tales afirmaciones no han sido desvirtuadas a pesar de serconocidas por los recurrentes no en el curso del procedimiento administrativo sino después de iniciada la vía judicial pero desde luego antes de la formalización de la demanda, y de redactarse ésta pues aquéllas figuran, como se ha dicho, en la resolución del recurso de reposición obrante en el expediente que fue entregado a la representación actora para dicha formalización. Tampoco se ha contradicho en la demanda la afirmación que contiene la referida resolución de reposición en el apartado a) de su tercer Considerando en que se significa que los terrenos de autos tenían en el planeamiento anterior la clasificación de "suelo rústico de regadío", lo cual es obvio que invalida no sólo las adquisiciones de servicios por vías de hecho sino incluso el alcance vinculante de las licencias obtenidas para la construcción de naves, las cuales habrían de adaptarse al artículo 178.2 de la Ley del Suelo; ello con independencia de la firmeza actual de esas licencias y del alcance de la consumación de las edificaciones realizadas a su amparo a efectos de subsistencia de las mismas, y sin prejuzgar acerca de la aplicaicón al caso de los artículos 60 y 61 de la Ley del Suelo, cuestión ésta no tratada ni resuelta en la vía administrativa. Y tampoco puede aceptarse la alegación que se hace en las páginas 21 a 23 de la demanda en el sentido de que la clasificación de los terrenos de autos se ha producido con agravio comparativo respecto de otros en idéntica situación, pues, en contra de lo alegado, no se ha acreditado la afirmada identidad de esas situaciones.

4. - Pero, sin merma de las anteriores, la razón decisiva que ha llevado a la Administración a la clasificación que en este proceso se impugna es la de que las instalaciones del "Centro" de Estudios Técnicos de Materiales Especiales (CETME) están declaradas como de interés militar por el Real Decreto 2812/1979, de 10 de diciembre, y sometidas en consecuencia a las determinaciones de la Ley 8/1975, de 12 de marzo, de Zonas e Instalaciones de Interés para la Defensa Nacional, y a las de su Reglamento aprobado por Real Decreto 689/1978, de 10 de febrero; y precisamente los terrenos de autos se encuentran incluidos en la Zona de Seguridad definida en la Orden 178/1982, de 28 de diciembre, para las instalaciones de CETME, zona sometida a las prescripciones de los artículos 12 y 24 del citado Reglamento, que limitan el uso urbano de tales zonas para garantizar la seguridad de propiedades, instalaciones y habitantes próximos. En relación con esta razón fundamental aparece en el expediente (folio 65) no una autorización del Ministerio de Defensa sino una comunicación de CETME, S.A. a la Comunidad de Madrid expresiva de que por parte de dicha "Compañía" no existe inconveniente en que las empresas demandantes estén situadas en el punto kilométrico 1,200 de la carretera de Paracuellos a Belvis sino que debido a esa proximidad y a la tecnología del grupo Faimpre, tales empresas se han convertido en importantes proveedoras y colaboradoras, además de que dicha proximidad facilita las relaciones comerciales y contactos personales que de forma continua se mantienen; manifestación ésta intranscendente en el orden del planeamiento urbanístico y en general de las normas de Derecho público que rigen el supuesto de autos.

5. - Se impugna asimismo la validez de la actuación de la Comunidad de Madrid al ejercerse por subrogación una competencia de planeamiento que corresponde al Ayuntamiento, lo que determinaría la nulidad del Plan por haberse vulnerado el principio de autonomía municipal reconocido en los artículos 137 a 141 de la Constitución y 2 y concordantes de la Ley 7/1985, de 2 de abril. Esta cuestión ha sido objeto de recurso contencioso administrativo número 957/88 que esta misma sección resolvió en la sentencia número 323 de 11 de junio de 1991, en la que se razonó que, habida cuenta de lo dispuesto en los artículos 217 y 220 de la Ley del Suelo, conformes en cuanto a dicha subrogación con la autonomía municipal, según concepto elaborado por el Tribunal Constitucional en sentencia de 2 de febrero de 1981, y de que no han sido desvirtuados los fundamentos tenidos en cuenta en la resolución de la Comunidad Autónoma de Madrid, de 23-12-1985, respecto de la competencia por subrogación concurrente, dado que de los actuado se desprende la existencia de la negligencia referida en citado art. 217, al haberse incumplido las obligaciones urbanísticas señaladas por la Comunidad al Ayuntamiento demandante con anterioridad a dicho acuerdo y que hacen referencia precisamente a control de legalidad; como quiera que tampoco han sido desvirtuados los fundamentos del Acuerdo de aprobación definitiva, por dicha Comunidad, del Plan General de Paracuellos del Jarama, procedía confirmar el acto impugnado.

6. - Finalmente se ha alegado que las modificaciones introducidas en el Plan tras su aprobación provisional eran sustanciales y obligaban a una nueva información pública antes de la aprobación definitiva, según lo dispuesto en el articulo 132.3 b) del Reglamento de Planeamiento en relación con el 41 de la Ley del Suelo, por lo que al no haberse abierto esa segunda información, la resolución de aprobación definitiva es nula por aplicación del articulo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Las demandantes atribuyen carácter sustancial a las siguientes modificaciones: a) el reajuste del perímetro urbano sobre la carretera de Ajalvir en el núcleo de Paracuellos del Jarama y en la zona Sur de Belvis del Jarama; b) el reestudio de las alturas de las manzanas centrales del casco antiguo; c) el reestudio de las caras de equipamiento de la delimitación de los polígonos Industriales de la carretera de Belvis del Jarama; y d) el remate de la estructura urbana del suelo rasante entre las urbanizaciones ilegales catalogadas denominadas Mesa del monte, el Picón y Valtibáñez. En tales modificaciones aprecia la parte actora carácter sustancial al entenderque bajo aquellas denominaciones se esconden cambios de esa clase en el aprovechamiento urbanístico de algunos terrenos que pasan de no urbanizables a urbanos, así como modificaciones en las alturas y en la delimitación de los equipamientos. La solución de la cuestión litigiosa se localiza así en la verificación de la sustancialidad de las indicadas modificaciones. Tales modificaciones sustanciales constituyen nocionalmente un concepto jurídico indeterminado a definir en cada caso, según nos ha indicado el Tribunal Supremo, atendiendo a su contenido --entidad de las modificaciones-- y a su funcionalidad --provocar una nueva información pública (sentencia de 22 de diciembre de 1986)-, a cuyo respecto el Alto Tribunal puntualiza que, dado que existen diferentes planes con muy distinto cometido y, por tanto, contenido, lo "sustancial" habrá de concretarse en cada caso en relación con la significación propia del tipo del plan de que se trate, siendo de significar cómo los planes generales tienen como cometido central el de la clasificación del suelo -es ésta la primera de las determinaciones generales que le atribuye el artículo 12.1

1. de la Ley del Suelo--, de suerte que lo sustancial será, en principio, una alteración de dicha clasificación, sin que ello implique exclusión de otras posibilidades. Ahora bien, en la misma sentencia nuestro Tribunal Supremo nos desvela el sentido teleologico de la información pública que, con carácter general, mira a la legitimidad democrática del planeamiento, lo que se realiza en concreto, dentro del extenso ámbito de la discrecionalidad de éste, abriendo la oportunidad de que la Administración tenga en cuenta lo informado e incluso pueda modificar su criterio, algo que en vía jurisdiccional no podría conseguirse; pero por eso mismo y puesto que la clasificación de un terreno como urbano tiene carácter reglado, de suerte que el planeamiento se limita aquí a reflejar una realidad de hecho (urbanización o consolidación; art. 78 de la Ley del Suelo), ello significa que una alteración en este suelo es revisable con absoluta plenitud en la vía jurisdiccional y, por consiguientemente, que la importancia de la información pública queda atenuada. Por todo lo cual, concluye su razonamiento el Alto Tribunal, las variaciones introducidas en el suelo urbano, aunque en principio no se excluye que en algún supuesto puedan ser sustanciales, han de ser contempladas a este respecto con criterio restrictivo. A la luz de esta doctrina parece evidente que la referencia de la demanda al reajuste del perímetro urbano sobre la carreta de Ajalvir en el núcleo de Paracuellos del Jarama y en la zona sur de Belvis del Jarama sólo puede implicar una adaptación a exigencias normativas sometidas a control jurisdiccional, reajuste que no responde a la noción jurisprudencial de modificación esencial en la proyección "funcional" de este concepto, es decir, como determinante de una nueva información pública. Y con la misma o mayor razón hay que negar el carácter de modificaciones esenciales a las otras tres que como tales se proponen en la demanda; los antes mencionados dos reestudios y el remate de la estructura urbana del suelo rasante entre las indicadas urbanizaciones ilegales.

Como bien puntualiza la parte apelante el planeamiento urbanístico, en general, es de índole normativo y específicamente de carácter reglamentario y desde luego sometido al principio de jerarquía normativa y desde luego las determinaciones de los planes directores territoriales de coordinación tienen carácter vinculante sobre los planes generales municipales integrados en el territorio, si bien tal tipo de planeamiento territorial de coordinación tienen una función fundamentalmente de dirección y coordinación, siendo sus preceptos y determinaciones de carácter genérico, dejando un extenso grado de libertad al planeamiento municipal para la concreción de las diferentes opciones posibles dentro de aquellas genéricas directrices.

Tal carácter vinculante de las directrices territoriales de planeamiento Metropolitanas, aprobadas en 20 de octubre de 1981, no puede predicarse, como pretende la parte apelante, respecto de las directrices 127 y 128, que en definitiva preveen la coordinación y compatibilización con lo dispuesto en un futuro Plan Coordinado de Actuaciones. Mas al no haber cristalizado aún dicho Plan Coordinado tal como bien se indica en la sentencia apelada, es obvio que no cabe hablar de ningún tipo de efectos vinculantes de unas normas inexistentes en el momento de la aprobación definitiva del Plan General aquí impugnado.

Tampoco puede ser objeto de estimación la alegada infracción de la directriz número 22 atinente al potenciamiento del empleo industrial y al control de la localización de asentamientos industriales.

Naturalmente, que tales determinaciones por su propia naturaleza están caracterizadas por la generalidad de sus objetivos y cuya aplicación ha de referirse, al no tener concreciones especificas, a la totalidad del territorio municipal objeto de ordenación por el Plan General de Paracuellos del Jarama, y desde luego no ha quedado en absoluto acreditado en autos que la clasificación del suelo cuya titularidad ostentan los recurrentes y las consecuencias de ello derivadas, haya tenido influencia apreciable en las previsiones de la aludida directriz, en relación con las directrices 82 y 87.

Es harto conocido que la clasificación del suelo como urbano en un planeamiento general es de carácter reglado debiendose reconocer tal naturaleza respecto del suelo que reúna las características y circunstancias previstas en los artículos 78 de la Ley del Suelo y 21 del Reglamento de Planeamiento, loque es de obligado acatamiento por la Administración, la que según reiterada jurisprudencia de esta Sala --Sentencias 14 de abril y 23 de noviembre de 1993, 14 de junio, 2 y 28 de noviembre de 1994, 7 y 27 de marzo, 3 de mayo, 18 de julio y 3 de octubre de 1995, -- debe partir de su situación real en el momento de planificar, asignando forzosamente la condición de urbanos a aquellos terrenos en que concurran de hecho las circunstancias que indican los antecitados artículos, aunque esta clasificación exige, no simplemente el que los terrenos estén dotados de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos existe o se haya de construir, sino también y sobre ello es ilustrativo el propio artículo 21 y la Exposición de Motivos de la Ley 19/75 de 2 de mayo, luego refundida en el texto de 9 de abril de 1976, que tales dotaciones las proporcionen los correspondiente servicios y que el suelo esté insertado en la malla urbana, es decir, que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua, de su evacuación y energía eléctrica de que puedan servirse los terrenos y que éstos por su situación no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente. Es claro que la simple descripción de tales servicios descritas por el demandante en autos y recogida por la sentencia apelada, revela por si misma, que no son suficientes ni adecuados, conforme a la doctrina jurisprudencial acabada de citar, para merecer la atribución de su clasificación como urbano, siendo desde luego irrelevante a tal efecto, las alegaciones, informes o autorizaciones formalizadas por el "Centro de Estudios Técnicos de Materiales Especiales" (Cetme), en función de las previsiones legales sobre las condiciones de defensa o intereses militar asignables o asignados a ese entorno territorial.

Respecto a la alegada invalidez de la subrogación adoptada por la Consejería de Política Territorial de la Comunidad de Madrid en función de lo dispuesto en los artículos 217 y 220 de la Ley del Suelo de 1976, hemos de ratificar aquí, al estar sobradamente justificada, la argumentación vertida al efecto en la sentencia apelada y en lo referente a las aludidas modificaciones sustanciales, objeto de posible nueva información pública, hemos de recordar que las citadas modificaciones sustanciales integran un concepto jurídico indeterminado para cuya definición hay que atender a su virtualidad que es la de imponer una reiteración del trámite de información pública, conforme al articulo 132.3.b) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico pero no hemos de olvidar que al llegarse a la aprobación definitiva, el modelo territorial inicialmente elegido habrá ya sido cometido a información pública, que solo será necesario reiterar cuando las modificaciones den lugar realmente a otro modelo distinto en sus lineas generales, es decir, cuando se haya alterado seriamente la estructura fundamental y orgánica de la ordenación del territorio --artículo 25 del citado Reglamento--, siendo de matizar a este respecto --sentencia de 9 de julio de 1991--que las modificaciones regladas díificilmente justifican una reiteración de la información pública, necesaria fundamentalmente en el campo de la oportunidad y puesto que el suelo urbano tiene carácter reglado, el posible cambio de tal clasificación no reclama, en si mismo, una reiteración de la información pública, como bien ha argumentado la sentencia impugnada.

En consecuencia y por todo ello es procedente desestimar el recurso de apelación aquí propuesto y confirmar la sentencia apelada.

No procede hacer expresa declaración sobre costas procesales , en función de lo dispuesto en el artículo 131 de nuestra ley jurisdiccional.