STS, 1 de Marzo de 1993

El recurrente, Catedrático de Universidad jubilado, interpuso recursos contenciosoadministrativos por escritos que tuvieron entrada en el Tribunal Supremo el 10 de septiembre y el 20 de diciembre de 1990 , respectivamente, contra la desestimación presunta por el Consejo de Ministros y la resolución expresa también desestimatoria de la petición en que solicitaba indemnización de los daños y perjuicios ocasionados por su jubilación anticipada como consecuencia de la aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, recursos después acumulados, en los que formalizó demanda por escrito en el que después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que consideró convenientes al caso debatido, terminó suplicando a la Sala dicte Sentencia en la que se declare la nulidad de las resoluciones recurridas y se reconozca al recurrente el derecho 707 a ser indemnizado hasta los setenta años, con las diferencias actualizadas entre lo percibido como pensión de jubilación y lo que hubiese percibido en activo hasta los setenta años; a partir de los setenta años con la diferencia de pensión de jubilación entre la que perciba y la que corresponda de haber permanecido en activo hasta los setenta años; con el importe de la retribución actualizada perdida como consecuencia de la jubilación docente al perder la plaza asistencial de la Seguridad Social en el Hospital Universitario comoplaza vinculada a la cátedra, debiendo abonarse intereses de demora sobre dichas diferencias.

Por diligencia de ordenación de 12 de julio de 1992 se tuvo por formalizada la demanda y se dio traslado de la misma, así como de las actuaciones y del expediente administrativo, a la Administración del Estado demandada, contestándola el Sr. Abogado del Estado mediante escrito en el que expuso cuantos razonamientos estimó oportunos en contra de la pretensión deducida en la demanda, terminando por suplicar se dictara Sentencia por la que se desestime el recurso en todos sus extremos.

No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, se acordó la continuación del procedimiento por el trámite de conclusiones escritas que formularon ambas partes, por su orden, manteniendo íntegramente las peticiones formuladas en los escritos rectores del proceso.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 17 de febrero de 1993 , en el que tuvo lugar su celebración.

Siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr don Gustavo Lescure Martín.

Se someten a revisión de la Sala en los presentes recursos la delegación presunta por el Consejo de Ministros, y la después expresa en su reunión de 21 de septiembre de 1990, de la reclamación formulada por el recurrente, en la que solicitaba indemnización por los daños y perjuicios derivados de la anticipación de la edad de su jubilación, acordada en aplicación de lo dispuesto en el art. 33 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, postulando, junto con la anulación de los actos recurridos, que se declare su derecho a ser indemnizado por la diferencia entre la pensión que percibe y lo que hubiera percibido en activo hasta los setenta años, así como por la diferencia entre la pensión que percibe y la que percibiría si hubiera permanecido en activo hasta los setenta años, y por el importe de la retribución perdida correspondiente a la plaza asistencial vinculada a la cátedra, con los intereses por demora sobre dichas cantidades, alegando como fundamento de su pretensión, en síntesis: A) Que el art. 9.3 de la Constitución reconoce la responsabilidad del poder legislativo; B) Que asimismo lo han reconocido las Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de julio, 25 de septiembre y 17 de noviembre de 1987 y 12 de febrero de 1988, e incluso los dictámenes del Consejo de Estado de 12 de enero de 1984, 7 de febrero de 1985 y 13 de noviembre de 1986 ; C) Que la cantidad equivalente a cuatro mensualidades concedida por la Ley 50/1984, de 30 de diciembre , no se percibe en concepto de indemnización por los daños y perjuicios producidos por la anticipación de la jubilación, sino en concepto de adaptación de las economías individuales a la nueva situación, y D) Que el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 108/1986, 99/1987 y 77/1988 ha declarado que los jubilados anticipadamente han sufrido perjuicio como consecuencia del art. 33 de la Ley 30/1984 , al adelantar la edad de jubilación, y que por lo tanto deben ser resarcidos.

La alegación de prescripción formulada por el Abogado del Estado debe ser rechazada, pues al reclamarse perjuicios continuados supuestamente producidos hasta la edad que correspondía jubilarse al recurrente con arreglo a la legislación anterior, es ese el momento que debe iniciar, en su caso, el cómputo del plazo de prescripción.

Plantea el recurrente la cuestión relativa a la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, bastando para rechazar los razonamientos de la demanda con que reproduzcamos los argumentos que hemos expuesto en los fundamentos jurídicos tercero a octavo, ambos inclusive, de la reciente Sentencia del Pleno de esta Sala Tercera, de fecha 30 de noviembre de 1992 , que literalmente transcritos dicen:

"Tercero: El art. 9.3 de la Constitución establece, efectivamente, que la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el art. 106.2, dentro del título IV , bajo la rúbrica Del Gobierno y de la Administración, y los de la Administración de Justicia en su art. 121, en el título VI , bajo el epígrafe Del Poder Judicial, en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento específico con el texto constitucional. Además, el art. 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, que no necesitaba de desarrollo legislativo por ser históricamente la primera en ser reconocida art. 21 de la Constitución de 1931 , art. 129 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935 , arts. 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1955 y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952 y hallarse ya regulada en la actualidad en los arts. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, y lomismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los arts. 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil en cuanto a la que el art. 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los arts. 292 y 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los arts. 106.2 y 121 de la Constitución , los mismos se remiten, y por tanto hacen necesario, un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las Leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del art. 9.3 del texto constitucional , la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por faltar cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones, razón suficiente para la desestimación del recurso.

Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, que el art. 9.3 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir esa responsabilidad, con las siguientes posibles soluciones: Aplicación analógica de las normas, que regulan la responsabilidad de la Administración arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, que, quizá por admitir una amplia responsabilidad objetiva, es la que fundamentalmente se invoca en la demanda; la prevista en el art. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; la extracontractual del art. 1.902 del Código Civil , o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad. Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que se refieren los arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado está referida al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece; otro tanto puede decirse de la prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, limitada a los casos de error judicial, al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso, o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley, que ni siquiera se ha invocado; la responsabilidad extracontractual del art. 1.902 del Código Civil ha sido objeto de una amplia y progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez más como en el abanico de los daños y perjuicios indemnizables daño emergente, lucro cesante, daños morales, pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos; por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y muy especialmente al Tribunal Supremo unificar criterios interpretativos por lo que, al margen de casos puntuales en que se puedan suplir, aplicando la analogía o los principios generales del Derecho, omisiones en aspectos concretos de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.

Admitamos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de las Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos y ante la disparidad de los propuestos por la doctrina, el Derecho comparado nos ofrece dos soluciones: De una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en arrets del Consejo de Estado que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derecho, en los derechos no consolidados por estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición, etc. de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado en las Sentencias ya citadas (SSTC 108/1986, de 29 de julio; 99/1987, de 11 de junio, y 70/1980, de 19 de abril ) la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, Jueces y Magistrados y Profesores de EGB, y en las mismas nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.

Supongamos que también las Leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso sería necesario decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o deben extenderse a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición u otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el art. 405 de la Ley de Régimen Local de 1955 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos; en el mismo sentido se expresan el art. 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final la invocación que se hace del art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa , al afirmarse que según dicho artículo, en relación con el 1,° de dicha Ley , también serían indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus arts. 3.° y 4 .° se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o intereses económicos sobre la cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por lo que, si en este caso no existen bienes o derechos que hayan sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negada por el Tribunal Constitucional, no parece que pueda ampararse en dichos preceptos la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de derecho, además de que admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho a subrogaciones arrendaticias, etc.

Las Sentencias del Tribunal Constitucional núms. 108/1986, de 29 de julio; 99/1987, de 11 de junio, y 70/1988, de 19 de abril , que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y Profesores de EGB, después de negar que los mismos vulneran los arts. 9.3, 33.3 y 35 de la Constitución , afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, dice a continuación que "esto no impide añadir que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación", siendo de señalar a este respecto que, de una parte, el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizados por dicho motivo, como alega el recurrente, ya que más bien parece una reflexión dirigida al propio legislador; de otra, que las Leyes de Presupuestos para los años 1985 y 1989 ya establecieron un sistema de indemnización para los funcionarios jubilados anticipadamente, cuya denominación y contenido no podemos examinar, ni tampoco se estima necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad de las mismas, que de forma condicionada se pide en el otrosí de la súplica de la demanda, pues la conclusión a que se llega en el recurso, por las razones que se exponen, es que no procede la indemnización solicitada. Tampoco las que se citan del Tribunal Supremo en Pleno (Sentencias de 15 de julio, 25 y 30 de septiembre, 7 de octubre, 17 y 19 de noviembre de 1987 ) amparan la pretensión ejercitada, pues en las mismas se resolvió exclusivamente que la competencia en vía administrativa para decidir las reclamaciones efectuadas al Consejo General del Poder Judicial correspondía al Consejo de Ministros, sin que los razonamientos en que pudieran fundamentarse algunas de ellas vinculen en absoluto la decisión sobre la cuestión de fondo que ahora se resuelve. Por el contrario, además de otras Sentencias anteconstitucionales, como las de 22 de mayo de 1970, 1 de febrero y 12 de noviembre de 1971, 30 de septiembre de 1972 y 29 de enero de 1974 , relativas a las medidas adoptadas respecto de las Compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto por el Texto refundido de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1966 , después de la Constitución, las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1988 , en relación con la Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1977 y 11 de octubre de 1991 , referente a Leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces vigente, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuicios derivados de la aplicación de dichas Leyes.

Por último, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, publicada en el Boletín Oficial del Estado de fecha 27 de los corrientes, no vigente pero orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1.°, que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2.°, que se establezca en los propios actos legislativos, y 3.°, que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su art. 139.3 que, de estar vigente, excluiría por supuesto la indemnización pretendida.Cuarto: Por todo lo expuesto, procede, rechazando la alegación de prescripción formulada por el Abogado del Estado, desestimar el presente recurso, sin pronunciamiento especial sobre el pago de costas, al no apreciarse las circunstancias de las que el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción hace depender su imposición.