STS, 9 de Marzo de 1993
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 09 Marzo 1993 |
Núm. 825.-Sentencia de 9 de marzo de 1993
PONENTE: Excmo. Sr. don Juan Manuel Sanz Bayón.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Expropiación forzosa.
NORMAS APLICADAS: Art. 33 de la Constitución. Ley de Expropiación Forzosa . Reglamento de
Expropiación Forzosa.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de marzo de 1990.
DOCTRINA: El Instituto de la Expropiación exige la plena justificación de la utilidad pública
concurrente en cada supuesto de expropiación, justificación extensible no sólo a la finalidad de la
causa expropiandi, sino también a la concreción específica de los bienes expropiados, que han de
ser los estrictamente indispensables para el fin de la expropiación que ha de lograrse con el mínimo
sacrificio posible de la propiedad privada. El Ordenamiento jurídico no otorga a la Administración un
pleno poder para expropiar, sino una potestad limitada que se deriva de la naturaleza propia de la
potestad que ha de ejercitarse en función del interés público que no es el interés propio del aparato
administrativo, sino el interés de la Comunidad social
En la villa de Madrid, a nueve de marzo de mil novecientos noventa y tres.
Visto por esta Sala el presente recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Reocín (Cantabria) y el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 4 de julio de 1990 en el recurso núm. 20/1990, sobre declaración de urgencia de la expropiación forzosa de finca rústica en Golbardo (Reocín) afectada por las obras del proyecto de alcantarillado del desagüe de la depuradora de aguas residuales. Siendo parte apelada doña Antonieta en su calidad de propietaria de dicho terreno.
Antecedentes de hecho
La Sentencia apelada contiene la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que tras rechazar las causas de inadmisibilidad y estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado don Florencio Fernández Pazos, en nombre y representación de doña Antonieta , contra el Decreto 7/1989, de 10 de febrero , dictado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cantabria, por el que se declaraba urgente la expropiación forzosa de parte de una finca rústica propiedad de larecurrente, sita en Golbardo, en el municipio de Reocín, por estar afectada por las obras del proyecto de alcantarillado del desagüe de la depuradora de aguas residuales, y contra la resolución de 8 de noviembre de 1989 por la que se deniega la admisión a trámite por extemporáneo, del recurso de reposición entablado contra aquel acuerdo, debemos anular y anulamos tales actos, por ser contrarios al Ordenamiento jurídico, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas».
Contra dicha Sentencia se interpuso recurso de apelación por la representación legal del Ayuntamiento de Reocín y del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, que fue admitido en ambos efectos, con remisión las actuaciones a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante la Procuradora Sra. Sorribes Calles, en nombre del Ayuntamiento de Reocín, y del Letrado de los servicios jurídicos de dicho Consejo de Gobierno y como parte apelada el Procurador Sr. Sánchez Malingre, en nombre de doña Antonieta .
Desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, las evacuaron las partes apelantes en el sentido que estimaron pertinente en defensa de sus derechos, solicitando la revocación de la Sentencia apelada y se declare que el Decreto 7/1989 del Ejecutivo de Cantabria es ajustado a Derecho.
Continuado el trámite por la apelada a través de su representación procesal se evacuó el correspondiente escrito en el que expuso lo que estimó más adecuado a sus tesis, terminando por suplicar que se desestimara el recurso de apelación y se confirmara la Sentencia apelada con imposición de las costas a la parte apelante.
Se señaló para votación y fallo el día 25 de febrero de 1993.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Juan Manuel Sanz Bayón.
Fundamentos de Derecho
En la presente apelación se impugna la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 4 de julio de 1990 , que estimaba en parte el recurso interpuesto por doña Antonieta y tras rechazar las causas de inadmisibilidad planteadas por la Administración sobre extemporaneidad del recurso de reposición, así como la irrecurrabilidad de la declaración de urgencia de la expropiación aquí enjuiciada, al tratarse de un acto de mero trámite dentro del procedimiento expropiatorio excluido expresamente de acceso a los Tribunales por el art. 56 del Reglamento de Expropiación Forzosa , declaró la nulidad del Decreto 7/1989, de 10 de febrero , dictado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cantabria, por el que se declaraba de urgencia la expropiación forzosa de parte de una finca rústica propiedad de la ahora apelada, sita en Golbardo, municipio de Reocín, y de !a resolución de 8 de noviembre de 1989 que denegó la admisión a trámite del recurso de reposición, por extemporáneo, interpuesto contra aquel acuerdo.
Como bien se expresa en la Sentencia apelada, el art. 21 de la Ley de Expropiación Forzosa impone la notificación personal del acuerdo de necesidad de ocupación, a cuantas personas aparezcan como interesadas en el procedimiento expropiatorio, exigencia también reproducida para el acta previa a la ocupación, en el art. 52.2 de la misma Ley , lo que no es sino específica concreción del supuesto genérico contenido en el art. 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 .
Constando, pues, el domicilio de la expropiada, no cabe calificar como notificación válida y eficaz, la efectuada a través de anuncios publicados en «Boletines Oficiales» y tablones de anuncios de las Entidades correspondientes, como aquí se hizo, y no pudiendo perjudicar al interesado propietario expropiado cualquier notificación defectuosa, a efectos de la facultad de recurrir, ha de estarse a la fecha de la notificación personal o al momento en que conste con certeza la recepción por el interesado del contenido íntegro del acto a notificar, para el cómputo de los respectivos plazos señalados para la interposición del correspondiente recurso. Por ello, y de conformidad con lo ya expuesto en la Sentencia apelada sobre este extremo, no es posible predicar de lo acabado de exponer la extemporaneidad del recurso de reposición.
En cuanto a la posibilidad impugnatoria del Real Decreto 7/1989, de 10 de febrero , ante la vía jurisdiccional, y la admisibilidad del correspondiente recurso, se ha de recordar, en primer lugar, el principio de pleno sometimiento de la legalidad de la actuación administrativa al control jurisdiccional, proclamado en el art. 106.1 del texto constitucional , en relación con el art. 24 sobre el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.
Pero es que, además, y como ya tiene declarado esta Sala en Sentencia de 30 de diciembre de 1988 , el acuerdo de necesidad de ocupación -art. 21 LEF -, si bien inicia el expediente expropiatorio no es enrealidad un acto de trámite tal como se infiere de que pone fin a la primera de las piezas separadas de que consta el procedimiento expropiatorio, aunque en rigor la tramitación de pieza separada sólo venga exigida de modo expreso para la pieza de justiprecio -art. 26.1 de la LEF .
El art. 22 en relación con el 126.1 de la citada Ley son aleccionadores al respecto, ya que por no tratarse de un acto de trámite, puede interponerse contra el acuerdo de necesidad de ocupación, recurso de alzada o reposición, recursos ambos que por regla general no caben contra los actos de trámite -art. 113.1 de la LPA - y aunque contra la Orden ministerial resolutoria del recurso de alzada o contra la decisión última municipal o provincial, se cierra en los arts. 22 y 126.1 , el acceso a la vía jurisdiccional, esta exclusión debe considerarse hoy virtualmente derogada por su incompatibilidad con el derecho fundamental reconocido a todos en el art. 24.1 de la Constitución , al no existir, desde la promulgación de ésta -art. 106.1 - actos inmunes al control jurisdiccional, cuando se trata de enjuiciar la legalidad administrativa, entre las que desde luego han de incluirse los actos declarativos de la urgencia de la expropiación, que presuponen la posibilidad de inmediata ocupación del bien expropiado -art. 52.1 LEF - como emanación y consecuencia del acuerdo de necesidad de ocupación, que por ello es susceptible del control, directo y aislado, jurisdiccional.
El Instituto de la Expropiación, en cuanto supone -art. 1.° LEF - la privación singular de la propiedad privada, o derechos o intereses patrimoniales legítimos, acordada imperativamente, exige la plena justificación -art. 33.3 de la Constitución - de la utilidad pública concurrente en cada supuesto de expropiación, justificación extensible, no sólo a la finalidad de la causa expropiando sino también a la concreción específica de los bienes expropiados que han de ser los estrictamente indispensables para el fin de la expropiación que ha de lograrse con el mínimo sacrificio posible de la propiedad privada, reconocido constitucionalmente en el título I de la Constitución, como uno de los derechos básicos de los ciudadanos, y de ahí el imprescindible control jurisdiccional de la posible extralimitación de la Administración en el señalamiento de los bienes expropiables contenido en el acuerdo de necesidad de ocupación porque el Ordenamiento jurídico -Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de marzo de 1990 - no otorga a la Administración un pleno poder para expropiar, sino una potestad limitada en cuanto a su ejecución, limitación que deriva, en primer lugar, de la naturaleza misma de las potestades administrativas que deben ejercitarse en función del interés público que no es el interés propio del aparato administrativo, sino el interés de la Comunidad social y, en segundo lugar, de los conceptos inequívocos reglados que utiliza la Ley de Expropiación Forzosa, art. 15 -necesidad concreta, bienes estrictamente indispensables- a los que debe acomodarse la Administración al igual que al fin que justifica dicho ejercicio.
La formulación de la expropiación, contenida en el art. 33 de la Constitución , presupone que la finalidad de la privación o restricción de la propiedad privada, concretada en la subordinación de tal derecho a las necesidades del interés público o utilidad social, ha de recaer en la fijación de un bien concreto y específico, adecuado para el cumplimiento de tales necesidades públicas o sociales.
Tal fijación no puede quedar sometida al libre arbitrio de la Administración ni a un margen de discrecionalidad exento de control jurisdiccional. El bien elegido para la expropiación ha de ser siempre el que responda a la traducción más exacta y fiel de la finalidad perseguida, que en el supuesto de concurrencia de varias posibles soluciones de similar Entidad expropiable, ha de dirigirse la elección por la que represente el menor sacrificio del derecho a la propiedad privada. El propio art. 15 de la Ley de Expropiación Forzosa resume magistralmente lo acabado de exponer, cuando preceptúa que la Administración resolverá sobre «la necesidad concreta» de ocupar los bienes que sean «estrictamente indispensables» para el fin de la expropiación.
Si tal como establece el art. 33.2 de la Constitución , la función social del derecho de propiedad privada, delimita su contenido y nadie puede ser privado de ella sino en virtud de tal función -art. 33.3 - y siendo aquélla un derecho esencial de los ciudadanos -art. 33.1 -, es claro que la armonización de todos los principios contenidos en el art. 33 de la Constitución exige que el ejercicio de la potestad expropiatoria no pueda tener por objeto la propiedad privada de los ciudadanos, cuando tal función sea susceptible de ser integrada, a través de la expropiación de otros derechos limitativos del derecho de propiedad, sin llegar a la total privación del contenido de dicho derecho.
El art. 56.1 del Reglamento de la Ley expropiatoria de 26 de abril de 1957 , preceptúa que el acuerdo de urgente ocupación de bienes afectados por una expropiación deberá estar debidamente motivado con la exposición de las circunstancias que, en su caso, justifican el excepcional procedimiento previsto en el art. 52 de la Ley de Expropiación Forzosa .
Las circunstancias concurrentes en el expediente expropiatorio son reveladoras de la falta de adecuada fundamentación del acuerdo de urgente expropiación.En primer lugar, y de conformidad con lo acabado de expresar, el objeto material de la expropiación no ha recaído sobre el bien estrictamente indispensable para el fin de la expropiación, toda vez que el vertido de las aguas residuales desde la depuradora al río, a través de tuberías o conductos análogos no exige en modo alguno la privación de la propiedad del terreno bajo el cual se ubican aquéllos, sino que como de la propia naturaleza de la obra se deduce y la Administración, a través de su máximo representante local, ha reconocido expresamente, bastaba la simple constitución de una servidumbre para el logro de los fines pretendidos.
En el propio Decreto impugnado, se afirma que las obras que motivan la expropiación tiene por objeto completar la red de saneamiento de Golbardo mediante la instalación de la correspondiente canalización para la evacuación de las aguas residuales procedentes de la depuradora hasta el río. La realización de la obra está determinada por la necesidad de concluir definitivamente el alcantarillado de dicha localidad, por lo que ha de considerarse necesaria y urgente la expropiación pretendida. Pero tal argumentación choca frontalmente con la realidad, toda vez que como ha quedado sobradamente acreditado en autos, la obra y la canalización ya estaban concluidas, por las simples vías de hecho cuando se inició el expediente expropiatorio y se formuló el pertinente proyecto de obras. Ciertamente que mal se compagina la declaración de urgente expropiación de un terreno, para realizar una obra que ya está ejecutada y concluida.
Por otro lado, como bien se expresa en la Sentencia apelada, el art. 92 y siguientes de la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985 somete a autorización administrativa el vertido de aguas y productos residuales susceptibles de provocar la contaminación o degradación del dominio público hidráulico, estableciendo el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986 de 11 de abril , la denominada zona de anchura de policía, en las riberas de los ríos, sometida a determinadas limitaciones, previéndose, en consecuencia, un sistema de autorizaciones previas a la realización de posibles obras que afecten a la zona o a los vertidos en ella. Ni el Ayuntamiento de Reocín ni la Administración autonómica cántabra han valorado adecuadamente la carencia de autorización de la Comisaría de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Norte a favor de ese Ayuntamiento para la realización de obras de desagüe de aguas residuales del pueblo de Golbardo al río Saja otorgada al Ayuntamiento de Reocín el 8 de marzo de 1988 carece de entidad jurídica suficiente -dada su esencial provisionalidad- para la efectiva y permanente solución al problema del vertido de aguas al río, que sirva de base sólida a un acuerdo expropiatorio y más aun a la declaración de urgencia del mismo, antes de tener resuelta definitivamente la cuestión de la preceptiva autorización administrativa. Por el contrario, en el oficio de la Comisaría de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Norte, obrante en autos, se hace constar que no consta otorgada autorización alguna al Ayuntamiento de Reocín para la realización de obras de canalización y desagüe de aguas residuales del pueblo de Golbardo con vertido al río Saja.
Como ya tiene declarado esta Sala, para el acuerdo de declaración de urgencia en un expediente expropiatorio, se necesita la concurrencia de circunstancias de carácter excepcional que aconsejen acudir a este especial procedimiento y motivación suficiente, con exposición de las circunstancias que justifican el acudir a tal excepcional procedimiento, puesto que se trata de un acuerdo que sólo por vía de excepción puede decretarse, lo que se infiere del hecho de preverse en la Ley un cauce ordinario o normal y más concretamente, del texto del art. 52 de la LEF que utiliza el término «excepcionalmente» y del art. 56 del REF donde se refiere a la justificación que requiere el excepcional procedimiento previsto en el art. 52 de la LEF No se trata, pues, de una facultad discrecional, sino que su adopción por los órganos competentes, exige la concurrencia de circunstancias excepcionales, que así lo aconsejen, para justificar la desposesión sin previo pago del justiprecio de los bienes expropiados, así como también la suficiente motivación del acuerdo, con mención expresa de las circunstancias que en cada caso aconsejen y justifiquen el acudir a tal excepcional procedimiento.
En aplicación de lo expuesto, debemos de concluir, poniendo de relieve que en el supuesto aquí enjuiciado ni existen circunstancias de carácter excepcional que determinen o aconsejen el acuerdo de urgente expropiación ni la motivación contenida en el acuerdo impugnado, justifica tal medida.
Pues, en efecto, no es lógico ni racional acordar la urgente expropiación para realizar una obra sobre la que aún no se han pedido ni por supuesto obtenido las necesarias autorizaciones administrativas y tampoco es coherente afirmar en el Real Decreto 7/1989, de 10 de febrero , que las obras que motivaron la expropiación tienen por objeto completar la red de saneamiento del núcleo de Golbardo mediante la instalación de la correspondiente canalización para la evacuación de las aguas residuales cuando tales obras están ya completamente realizadas y terminadas.
Todo lo cual es revelador tanto de la inexistencia, en este caso, de las aludidas circunstanciasexcepcionales como de la incoherencia de la motivación del acuerdo impugnado al afirmar la urgencia de una expropiación' cuyo contenido material está ya realizado.
Por ello es procedente desestimar el recurso interpuesto, confirmándose la Sentencia apelada.
No procede hacer expresa imposición de costas a tenor de lo dispuesto en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional .
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación legal del Ayuntamiento de Reocín contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 4 de julio de 1990 , dictada en el recurso núm. 20/90, la cual confirmamos y ratificamos, sin hacer expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pablo García Manzano.-Juan Manuel Sanz Bayón.-Manuel Goded Miranda.-Rubricados.
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