STS, 14 de Octubre de 1992
| Ponente | RICARDO ENRIQUEZ SANCHO |
| ECLI | ES:TS:1992:18156 |
| Fecha de Resolución | 14 de Octubre de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.221.-Sentencia de 14 de octubre de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Ricardo Enríquez Sancho.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Proceso contencioso-administrativo. Silencio administrativo.
NORMAS APLICADAS: Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956; Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 16 de octubre de 1987 y 26 de noviembre de 1989.
DOCTRINA: En los casos de silencio negativo puede entenderse, como máximo, que el particular conoce el texto íntegro del acto -la denegación por silencio-, pero no los demás extremos que deben constar en toda notificación, por lo que, siendo entonces defectuosa conforme a la Ley de Procedimiento Administrativo, sólo surtirá efecto a partir de la fecha en que se haga manifestación expresada en tal sentido por el interesado o se interponga el recurso pertinente o por el transcurso de seis meses.
En la villa de Madrid, a catorce de octubre de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso contencioso-administrativo que ante nos pende en grado de apelación, interpuesto por la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, de fecha 31 de enero de 1990 , sobre tasa por licencia de obras, habiendo comparecido como parte apelada el Ayuntamiento de Burgos, representado por el Procurador don Francisco de Guinea y Gauna con la asistencia del Abogado Sr. Dalmau Moliner.
Antecedentes de hecho
Por Decreto de 21 de mayo de 1985 el alcalde de Burgos desestimó el recurso de reposición interpuesto por la Administración General del Estado contra resolución de 27 de marzo del mismo año, por la que se requería al delegado de Hacienda al pago de la liquidación practicada por tasa por licencia urbanística concedida para la construcción de un edificio con destino a la Delegación de Hacienda de dicha ciudad.
Contra la anterior resolución se interpuso por la Administración General del Estado recurso contencioso-administrativo que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos con el núm. 416/85 y en el que recayó sentencia de fecha 31 de enero de 1990 por el que se declaraba la inadmisibilidad del recurso interpuesto.
Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de apelación en el que las partes se han instruido de lo actuado y presentado los correspondientes escritos de alegaciones, habiéndose señalado para la votación y fallo el día 9 de octubre de 1992, fecha en la que se ha evado a cabo el acto.Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Ricardo Enríquez Sancho.
Fundamentos de Derecho
La Administración General del Estado, a quien le fue girada por el Ayuntamiento de Burgos, tasa por licencia de obras como consecuencia de la licencia concedida para la construcción de un edificio en dicha ciudad destinado a la Delegación de Hacienda y contra la que interpuso recurso de reposición, que no fue resuelto expresamente, pretende por este recurso la revocación de la sentencia de 31 de enero de 1990 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, que declaró la inadmisibilidad del recurso contra el Decreto del alcalde de Burgos, de 21 de mayo de 1985, que había desestimado el recurso de reposición interpuesto por el delegado de Hacienda de dicha ciudad contra acuerdo municipal de 25 de abril de 1985 que ratificaba otro del 27 de marzo del mismo año, por el que se requería al pago de la cantidad liquidada por la indicada tasa, por entender el Tribunal de instancia que el acuerdo impugnado es mera reproducción o consecuencia de la liquidación practicada que había adquirido firmeza al no haber sido impugnada oportunamente.
Alega el Abogado del Estado que la sentencia de instancia contradice la más reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre los efectos del silencio administrativo que, a su juicio, impide considerar como consentida y firme la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra la liquidación practicada y cita la sentencia de esta Sala de 29 de noviembre de 1988 que, sin embargo, no es aplicable al presente supuesto, pues en ella se impugnaba una resolución expresa, pero tardía, con lo que el plazo de impugnación se contaba desde esta última, independientemente de que hubiera transcurrido el plazo para atacar la desestimación presunta. En el caso que ahora analizamos, se trata, por el contrario, de la impugnación de un acto en que se requiere el pago de una liquidación que fue recurrida en reposición cuatro años antes y contra cuya desestimación presunta no se acudió a la vía jurisdiccional. La suerte del recurso está, ciertamente, ligada al valor que demos a esa desestimación presunta, respecto a lo cual el Tribunal Supremo no ha mantenido hasta ahora un criterio uniforme. En ocasiones, se ha exigido sin matización alguna la presentación del escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo en el plazo de un año que impone el art. 58 de la Ley de esta Jurisdicción, tanto para los supuestos de silencio producido en vía de petición (sentencia de 25 de enero de 1991) como en vía de recurso (sentencias de 24 de febrero, 20 de mayo y 22 de julio de 1988). En otras se han incrementado dicho plazo en tres meses, cuando se trata de denegación presunta del recurso de alzada (sentencias de 30 de marzo, 5 de mayo y 26 de julio de 1989 y 14 de marzo de 1991). En sentencias de 24 de febrero de 1988 y 4 de mayo de 1990 se ha permitido rehabilitar el plazo de impugnación pidiendo a la Administración que cumpla con su obligación de resolver expresamente el recurso ante ella deducido y en sentencia de 16 de octubre de 1987, se inicia una tesis seguida después por la de 28 de noviembre de 1989 que armoniza la interpretación del art. 58.2 de la Ley Jurisdiccional con lo declarado por el Tribunal Constitucional en sus sentencias de 20 de enero de 1986 y 21 de diciembre de 1987 , según el cual «en estos casos de silencio negativo puede entenderse como máximo que el particular conoce el texto íntegro del acto -la denegación por silencio-, pero no los demás extremos que deben constar en toda notificación, por lo que, siendo entonces defectuosa, conforme a la Ley de Procedimiento Administrativo sólo surtirá efecto a partir de la fecha en que se haga manifestación expresa en tal sentido por el interesado, o se interponga el recurso pertinente, o por el transcurso de seis meses», concluyendo por lo que ahora interesa que «puede calificarse de razonable una interpretación que compute el plazo para recurrir contra la desestimación presunta del recurso de reposición como si se hubiere producido una notificación defectuosa». Ello da lugar a la aplicación del art. 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo y, por tanto, a una ampliación del plazo de un año del art. 58.2 de la Ley Jurisdiccional por seis meses más. Lo que no existe, en la jurisprudencia analizada, es la posibilidad de considerar indefinidamente abierto el plazo para recurrir en caso de denegación presunta del recurso de reposición, con olvido de los límites impuestos por el referido art. 58.2 y del principio de seguridad jurídica a que responde, que sería el único camino para conceder viabilidad a la pretensión impugnatoria deducida por el Abogado del Estado.
Desde otro punto debemos considerar la causa de inadmisibilidad por la sentencia apelada, porque el Abogado del Estado argumenta acerca de que la tasa girada por el Ayuntamiento de Burgos incurre en el vicio de nulidad recogido en el art. 47.1, c), de la Ley de Procedimiento Administrativo , por lo que, aunque este motivo de impugnación afecte al fondo de la cuestión planteada por la parte apelante y se desarrolle de esta manera en el escrito de alegaciones, junto a otros motivos afectantes a la posible anulabilidad del acto impugnado, ha de ser analizado ahora, puesto que, conforme a conocida y reiterada doctrina jurisprudencial, la denuncia de las nulidades de pleno derecho de los actos administrativos es independiente de cualquier plazo para su ejercicio, puesto que aquélla es insubsanable y puede ser examinada incluso de oficio por la Sala.El Abogado del Estado arguye que el delegado de Hacienda de Burgos puso en conocimiento del Ayuntamiento de dicha ciudad el 24 de julio de 1980, conforme al art. 180.2 de la Ley del Suelo , el proyecto de construir un edificio para la Delegación de Hacienda en esa localidad, por lo que si dicha Corporación consideró tal escrito como una petición de licencia, realizada conforme al art. 180.1 de dicha Ley, tramitando, en consecuencia, la solicitud hasta conceder la licencia vulneró totalmente el art. 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales en relación con el art. 178.3 de la Ley del Suelo . Pues bien, para precisar el alcance de esta alegación, hemos de advertir que el objeto del presente proceso no es la licencia concedida por el Ayuntamiento apelado, sino la tasa devengada como consecuencia del mencionado escrito del delegado de Hacienda y que al procedimiento para la gestión del referido tributo, cuyos hitos fundamentales son la declaración del sujeto pasivo de donde resulten los datos integrantes del hecho imponible, la comprobación de éste por la Administración y la práctica de la correspendiente liquidación, no se hace objeción alguna por la parte apelante, que se refiere no a este procedimiento, sino al procedimiento administrativo previo, cuya realización determina el devengo de la tasa. Constituyendo la prestación de servicios de la competencia municipal tendentes a verificar que las obras proyectadas se ajustan a la legalidad urbanística aplicable el elemento material del hecho imponible en las tasas por licencia de obras, la denuncia de que el servicio ha sido prestado de modo superfluo, por no ser necesaria la obtención de licencia; en el caso concreto implicaría no la nulidad de pleno derecho en la tasa, sino su anulabilidad, lo que obligaría, en una interpretación estricta, a excluir del examen el supuesto de que aquel servicio causalmente determinante de la tasa estuviera viciado por una causa de nulidad de pleno derecho. Sin embargo, la especial gravedad de tales defectos y la conveniencia de depurar todas sus consecuencias jurídicas y no sólo las de sus más inmediatas, aconseja una interpretación más amplia que permita anudar las consecuencias de una nulidad de pleno derecho producida en la tramitación de un expediente administrativo a las tasas devengadas precisamente como consecuencia del mismo.
La reforma de la Ley del Suelo, de 2 de mayo de 1975 , supuso, entre otras, la importante novedad de someter a previa licencia tanto los actos de edificación y uso del suelo promovidos por los particulares como por órganos del Estado o entidades de Derecho público que administraren bienes estatales, pero para en este segundo caso, si bien se estableció como regla general la necesidad de tramitar la solicitud de licencia con arreglo al procedimiento general establecido en el art. 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, de 17 de junio de 1955 , estableció un procedimiento excepcional de obtención de aquéllas cuando así lo exigieran razones de urgencia o excepcional interés público. Independientemente de que dicho procedimiento, regulado en el art. 180.2 del texto refundido de 9 de abril de 1976, confiera a la Administración del Estado, y no a la municipal, la facultad de determinar cuando concurren los presupuestos para la aplicación del mismo en vez del general -las razones de urgencia o de excepcional interés público-, es evidente que el art. 280 del citado texto refundido no otorga a la Administración del Estado una dualidad de posibilidades de actuación, entre las que pueda elegir discrecionalmente, puesto que la regla general es su sometimiento a previa licencia con arreglo al procedimiento común y lo excepcional es la utilización del procedimiento del art. 180.2, por lo que en este segundo caso no sólo las razones de urgencia o extraordinario interés público han de estar debidamente justificadas, sino que su interpretación ha de hacerse con carácter restrictivo, así como que tanto en uno y otro supuesto la Administración municipal ejercita las mismas facultades de verificación de la legalidad urbanística con relación al proyecto presentado. Si el resultado de dicha comprobación es positivo y se produce antes de que transcurra un mes desde la presentación del proyecto no existen otras diferencias entre uno y otro procedimiento que en el común se otorga formalmente una licencia y en el excepcional se notifica la conformidad del proyecto con el planeamiento urbanístico en vigor. Esto es lo que ha sucedido en el supuesto ahora contemplado; en él la Administración del Estado remitió el proyecto técnico al Ayuntamiento apelado, citando el art. 180.2, pero sin realizar la más mínima alegación acerca de la procedencia de utilizar dicho procedimiento y la Administración municipal, tras los informes técnicos pertinentes, que resultaron favorables a aquél, contestó en lugar de manifestando la conformidad del proyecto al planeamiento urbanístico, concediendo al Estado licencia de obras para la obra proyectada. Difícilmente, puede considerarse esta formal alteración del acto final del expediente implique que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido y que a ello hayan de anudarse las consecuencias de una nulidad de pleno derecho en la licencia concedida.
Por lo expuesto, procede desestimar el presente recurso, sin hacer especial declaración sobre las costas causadas, por no concurrir ninguna de las circunstancias que exige el art. 131 de la Ley de esta Jurisdicción para su imposición a alguna de las partes.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de 31 de enero de 1990 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos , que se confirma, sin hacer especial declaración sobre las costas causadas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-José María Ruiz Jarabo Ferrán.-Emilio Pujalte Clariana.-Ricardo Enríquez Sancho.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando la Sala celebrando audiencia pública de lo que, como Secretario de la misma, certifico.-Rubricado.
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