STS, 20 de Enero de 1992
| Ponente | FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO |
| ECLI | ES:TS:1992:16958 |
| Fecha de Resolución | 20 de Enero de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 136.-Sentencia de 20 de enero 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Planeamiento. Ius variandi. Discrecionalidad.
NORMAS APLICADAS: Texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976. Reglamento de Planeamiento .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 4 de mayo de 1990,11 de febrero de 1991, 20 de marzo
y 22 de diciembre de 1990,11 de febrero de 1991, entre otras.
DOCTRINA: La naturaleza normativa de los planes, por un lado, y la necesidad de adaptarlos a las
exigencias cambiantes del interés público, por otro, justifican plenamente el ius variandi que en este
ámbito se reconoce a la Administración - arts. 45 y siguientes de la Ley del Suelo y 16.2 del Reglamento de Planeamiento -, independientemente de las indemnizaciones que pudieran resultar
procedentes.
La discrecionalidad del planeamiento no elimina su revisión por los Tribunales, en primer lugar, a
través del control de los hechos determinantes y, en segundo lugar, mediante el enjuiciamiento de
la actividad discrecional a la luz de los principios generales del Derecho.
En la villa de Madrid, a veinte de enero de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por "Inmobiliaria Xifre, S. A.», representada por el Procurador don Tomás Alonso Colino, bajo la dirección de Letrado, el Ayuntamiento de Madrid, con la representación del Procurador don Eduardo Morales Price, bajo la dirección de Letrado, y por la Comunidad de Madrid, representada y defendida por su Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 30 de junio de 1989, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ; en recurso sobre aprobación Revisión del Plan General de Ordenación Urbana del término municipal de Madrid.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso núm. 616 de 1986, promovido por "Inmobiliaria Xifre, S. A.», y en el que ha sido parte demandada laComunidad de Madrid y coadyuvante la Gerencia Municipal de Urbanismo sobre aprobación Revisión del Plan General de Ordenación Urbana del término municipal de Madrid.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 30 de junio de 1989, en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Que debemos estimar y estimamos, parcialmente, con el alcance que infiere de esta declaración, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación legal de la entidad "Inmobiliaria Xifre, S. A.", contra Acuerdos del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de fecha 7 de marzo de 1985 confirmado parcialmente en reposición el 8 de mayo de 1986, en cuanto califican como área ajardinada el solar de su propiedad situado entre la avenida Ciudad de Barcelona y calles Mesejo, Truea, Arregui en Madrid, así como el método o sistema de obtención; debemos declarar y declaramos la nulidad y carencia de efectos jurídicos del sistema de obtención y con ello el punto 3 del art. 7.2.4 de las normas urbanísticas del Plan General y la conformidad a Derecho del resto de los Acuerdos impugnados. Sin costas».
Contra dicha sentencia las partes actora, demandada y coadyuvante interpusieron recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 9 de enero de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos jurídicos
Tienen su origen estos autos en la impugnación del acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de 7 de marzo de 1985, por el que se aprobaba definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, siendo ya de señalar que este acuerdo fue recurrido en reposición decidida en sentido parcialmente estimatorio por resolución de 8 de mayo de 1986.
Y ya con este punto de partida será de indicar que dos son fundamentalmente las cuestiones aquí debatidas:
-
La procedencia de la calificación del terreno litigioso como área ajardinada.
-
La corrección del sistema fijado para la obtención de dicho terreno y que ha dado lugar a la impugnación del apartado 3, del art. 7.2.4 de las normas urbanísticas del citado Plan General.
La última de las mencionadas cuestiones ha sido ya resuelta por esta Sala en numerosas sentencias -así, las de 21 de mayo, 31 de julio y 7 de noviembre de 1991- anulando el art. 7.2.4 de las normas urbanísticas del Plan de Madrid.
Y tal solución anulatoria se extiende también a este proceso en virtud de la eficacia erga omnes de la sentencia estimatoria del recurso contencioso-administrativo -art. 86.2 de la Ley jurisdiccional-, lo que determina la desaparición del presupuesto procesal que para estos autos implicaba la indicada norma impugnada -Sentencias de 15 de septiembre y 30 de diciembre de 1989, 6 de noviembre de 1990, 3 de junio, 24 de septiembre y 17 de diciembre de 1991, etc.-De ello deriva la procedencia de la desestimación de las apelaciones interpuestas por la Comunidad de Madrid y por el Ayuntamiento de dicha villa.
Reducida la cuestión litigiosa el examen de la validez de la calificación del terreno al que estos autos se refieren como área ajardinada, el estudio necesario debe llevarse a cabo desde tres puntos de vista diferentes:
-
La actuación del ius variandi.
-
La corrección de la actuación de la potestad discrecional que es la de planeamiento.
-
Las consecuencias que para dicha calificación pueden derivar de la ilegalidad del medio previsto para la obtención del terreno litigioso.
El plan, elemento fundamental de nuestro ordenamiento urbanístico, dibuja el modeloterritorial que se entiende, dentro de lo hacedero, más adecuado para el desarrollo de la personalidad y la convivencia. Corresponde a la Administración, con una intensa participación ciudadana para asegurar su legitimación democrática, el trazado de dicho modelo atendiendo a las exigencias del interés público: La ciudad es de todos y por tanto es el interés de la comunidad y no el de unos pocos, los propietarios de suelo, el que ha de determinar su configuración.
Y es claro que la potestad administrativa de planeamiento se extiende a la reforma de éste: La naturaleza nomativa de los planes, por un lado, y la necesidad de adaptarlos a las exigencias cambiantes del interés público, por otro, justifican plenamente el ius variandi que en este ámbito se reconoce a la Administración - arts. 45 y siguientes del Texto Refundido de la Ley del Suelo -. Más concretamente, es claro que "los Planes Generales deberán considerar la situación urbanística anteriormente existente, bien para conservarla, bien para rectificarla» - art. 16.2 del Reglamento de Planeamiento .
Existe en este sentido una frondosa jurisprudencia -Sentencias de 12 de mayo de 1987, 7 de noviembre de 1988, 17 de junio de 1989, 4 de mayo de 1990, 11 de febrero de 1991, etc.- que destaca que frente a la actuación del ius variandi, los derechos de los propietarios no son un obstáculo impediente, aunque puedan originar indemnizaciones en los términos recogidos en el art. 87 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, de 9 de abril de 1976 -hoy, arts. 86 y siguientes de la Ley 8/1990, de 25 de julio .
De ello deriva que la calificación anterior del terreno litigioso no puede impedir la actuación del ius variandi, independientemente de las indemnizaciones que pudieran resultar procedentes y cuyo estudio no resulta ahora viable.
Ciertamente la discrecionalidad del planeamiento se manifiesta muy destacadamente en el momento de la calificación del suelo, pero ello no elimina su revisión por los Tribunales.
El "genio expansivo» del Estado de Derecho ha dado lugar al alumbramiento de un conjunto de técnicas que permiten que el control jurisdiccional de Administración, tan ampliamente dibujado por el art. 106.1 de la Constitución , se extienda incluso a los aspectos discrecionales de las potestades administrativas. Nuestra jurisprudencia ha venido acogiendo los logros doctrínales al respecto:
-
En primer lugar, a través del control de los hechos determinantes que en su existencia y características escapan a toda discrecionalidad: Los hechos son tal como la realidad los exterioriza. No le es dado a la Administración inventarlos o desfigurarlos aunque tenga facultades discrecionales para su valoración.
-
Y, en segundo lugar, mediante la contemplación o enjuiciamiento de la actividad discrecional a la luz de los principios generales del Derecho que son la atmósfera en que se desarrolla la vida jurídica, el oxígeno que respiran las normas. Tales principios - art. 1.º 4 del título preliminar del Código Civil - informan todo el ordenamiento jurídico y por tanto también la norma habilitante que atribuye la potestad discrecional de donde deriva que la actuación de esta potestad ha de ajustarse a las exigencias de aquéllos -la Administración no está sometida sólo a la Ley sino también al Derecho, art. 103.1 de la Constitución .
Claro es que esta doctrina esplenamente aplicable a los aspectos discrecionales de la potestad de planeamiento. Por ello la revisión jurisdiccional de la actuación administrativa se extenderá, en primer término, a la verificación de la realidad de los hechos para, en segundo lugar, valorar si la decisión planificadora discrecional guarda coherencia lógica con aquéllos, de suerte que cuando se aprecie una incongruencia o discordancia de la solución elegida con la realidad que integra su presupuesto o una desviación injustificada de los criterios generales del plan, tal decisión resultará viciada por infringir el ordenamiento jurídico y más concretamente el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos - art. 9.º 3 de la Constitución - que, en lo que ahora importa, aspira a evitar que se traspasen los limites racionales de la discrecionalidad y se convierta ésta en fuente de decisiones que no resulten justificadas.
Existe a este respecto una frondosa jurisprudencia -Sentencias de 22 de septiembre y 15 de diciembre de 1986, 19 de mayo y 21 de diciembre de 1987, 18 de julio de 1988, 23 de enero y 17 de junio de 1989, 20 de marzo y 22 de diciembre de 1990, 11 de febrero de 1991, etc.
Pero en el caso que ahora se contempla la calificación del terreno litigioso como área ajardinada aparece racionalmente fundada con una motivación que no ha sido desvirtuada con la adecuada base pericial: Dotar a las diferentes barriadas de este tipo de espacios para el descanso y disfrute de la población, comunicación peatonal con la zona de Val lecas y apoyo de la banda de protección de la avenidade la Paz -informe del folio 9 del expediente recogido en la resolución de la reposición.
En último termino importa deslindar lo que es la calificación de un terreno y el cauce que se ha previsto para su obtención, son dos tipos de actuaciones diferentes y que se inspiran en criterios distintos, aunque puedan existir conexiones entre ellas.
La calificación del suelo se desarrolla, como ya se ha advertido en el fundamento cuarto, atendiendo a la finalidad de conseguir un modelo de ciudad que trace el entorno físico que se estima más adecuado como marco de la convivencia. En este sentido la calificación se produce con independencia de los medios económicos para la obtención del suelo necesario para la realización del Plan, ámbito este el económico en el que el estudio, en cambio, ha de hacerse atendiendo a las fuentes que podrán atender a las inversiones precisas. La conexión sin embargo se produce en cuanto que el Plan ha de resultar hacedero a la vista de la previsión de los medios económicos que resulten necesarios y disponibles.
Pero en el supuesto litigioso ha de recordarse que el carácter genérico del estudio económicofinanciero propio del Plan General hace inexigible una previsión específica para cada una de las operaciones que de la nueva ordenación derivan-Sentencias de 27 de julio y 28 de octubre de 1988, 13 de marzo de 1990, etc.-. Y desde luego nada hace pensar que el Ayuntamiento de Madrid no pueda contar con los medios económicos precisos para la adquisición de la "pequeña área ajardinada» litigiosa -así se califica en el informe que aparece en el folio 9 del expediente.
Por otra parte no puede entenderse que el medio previsto por el Plan para la obtención de un terreno sea causa de su concreta calificación: Más bien al contrario, la calificación de un suelo como zona verde es la que crea el problema de su obtención de suerte que la anulación del medio previsto por el Plan para tal obtención no arrastra la nulidad de la calificación sino únicamente la necesidad de utilizar una distinta técnica de adquisición que se ajuste a las previsiones del ordenamiento urbanístico.
Ciertamente con ello puede provocarse una dilación en las posibilidades del propietario de alcanzar la compensación económica procedente pero para tales supuestos el remedio que arbitra nuestro ordenamiento jurídico es la provocación de la expropiación forzosa - arts. 69 del Texto Refundido de 9 de abril de 1976, y 47 y 58 de la nueva Ley del Suelo 8/1990, de 25 de julio .
Habiéndolo entendido así con acierto la sentencia recurrida procedente será la desestimación de los recursos de apelación, sin que en aplicación de los criterios del art. 131.1 de la Ley jurisdiccional se aprecie base para una expresa imposición de costas.
En atención a lo expuesto,
Que desestimando los recursos de apelación interpuestos por las representaciones procesales de "Inmobiliaria Xifre, S. A.», de la Comunidad de Madrid y del Ayuntamiento de Madrid y su Gerencia de Urbanismo contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 30 de junio de 1989 , debemos confirmar y confirmamos dicha sentencia, sin hacer expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Mariano de Oro Pulido López.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado Ponente, de lo que como Secretaria certifico.-María Dolores Mosqueira.-Rubricado.
-
STSJ Castilla y León 284/2013, 21 de Septiembre de 2013
...19 mayo y 21 diciembre 1987, 18 julio 1988, 23 enero y 17 junio 1989, 20 marzo y 22 diciembre 1990, 11 febrero 1991, etc.---" ( STS de 20 de enero de 1992 ). Control a través de los elementos reglados, que no aparecen cumplidos en el presente caso y si a ello añadimos que en la Exposición d......
-
STSJ Castilla y León 50/2021, 19 de Marzo de 2021
...19 mayo y 21 diciembre 1987, 18 julio 1988, 23 enero y 17 junio 1989, 20 marzo y 22 diciembre 1990, 11 febrero 1991, etc.---" ( STS de 20 de enero de 1992 )>. SEXTO Examen de fondo: sobre vulneración de la normativa de Patrimonio La parte actora comienza denunciando que el PEAHIS en cuanto ......
-
STSJ Castilla y León 61/2023, 24 de Marzo de 2023
...19 mayo y 21 diciembre 1987, 18 julio 1988, 23 enero y 17 junio 1989, 20 marzo y 22 diciembre 1990, 11 febrero 1991, etc.---" ( STS de 20 de enero de 1992 )>. Por otro lado, es verdad que si leemos con detenimiento tanto la Memoria informativa como la Memoria Vinculante de la modificación ......
-
STS, 10 de Noviembre de 2010
...de incrementar la oferta de viviendas en la ciudad. Ahora bien, ha de tenerse presente que la jurisprudencia así, sentencias del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1992 ó de 20 de febrero de 1990 ) reconoce la potestad discrecional del planificador urbanístico basada en la legitimación demo......
-
Las catalogaciones urbanísticas como ejercicio de la competencia municipal de protección del patrimonio cultural
...justificadas (en el mismo sentido SSTS de 22-9 y 15-12-1986, 19-5 y 21-12-1987, 18-7-1888, 23-1 y 17-6-1989, 20-3 y 22-12-1990, 11-2-1991, 20-1-1992, TERCERO En el caso que nos ocupa, como ya hemos apuntado, el Plan General impugnado somete el edificio sito en el núm. NUM000 de la CALLE000 ......
-
Alcance de concretas determinaciones de la potestad administrativa urbanistica en la reciente jurisprudencia...
...planificador urbanístico y con lo que se ha denominado ius variandi del mismo, conviene recordar lo razonado en la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1992, que por su exposición pedagógica podríamos denominar como Sentencia clásica en la "CUARTO.-(...) El Plan, elemento fundam......