STS, 14 de Julio de 1992

La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "Fallamos: Que estimando, con el alcance que se infiere de los siguientes pronunciamientos, el recurso interpuesto por el Procurador Sr. Ortiz Cañavete y Puig Mauri en nombre y representación de don Miguel Ángel y otros contra la desestimación presunta por silencio de la petición de reversión formulada por aquéllos el 17 de julio de 1984 ante el Gobernador Civil de Madrid, debemos anular y anulamos la citada resolución como contraria a Derecho, y debemos declarar y declaramos el derecho de los recurrentes a la reversión de los bienes a que se contrae la presente litis, sin hacer expresa imposición de costas.»

Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por las representaciones de la Administración, "Banco Zaragozano, S. A.», y "Rumasa, S. A.», que fue admitido en ambos efectos, conremisión de las actuaciones a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante el Sr. Abogado del Estado en la representación que le es propia, el Procurador Sr. García Miguel en representación de "Banco Zaragozano, S. A., y el Procurador Sr. Fraile Sánchez en representación de "Rumasa, S. A.», y como parte apelada el Procurador Sr. Ortiz Cañavate en representación de don Miguel Ángel y otros.

Desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, lo evacuó el Sr. Abogado del Estado, por escrito en el que tras manifestar las que estimó pertinentes, terminó suplicando a la Sala, dicte sentencia por la que, estimando el recurso de apelación, revoque íntegramente la apelada, confirmando el acto administrativo impugnado.

Evacuado asimismo dicho trámite por el Procurador Sr. García Miguel en representación de la entidad "Banco Zaragozano, S. A.», suplicando se dictase sentencia estimando la presente apelación y anulando en su totalidad la sentencia apelada, con plena desestimación del recurso interpuesto por don Miguel Ángel y otros que dicha sentencia estima, declarando la improcedencia de la reversión de las acciones del "Banco de Toledo, S. A.», expropiadas según la Ley 7/1983 .

Llevado a efecto el referido trámite por el Procurador Sr. Fraile Sánchez en representación de "Rumasa, S. A.», mediante el correspondiente escrito de alegaciones y después de manifestar las que estimó pertinentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que, estimando esta apelación, revoque la sentencia recurrida y declare que el recurso contencioso-administrativo es inadmisible o, subsidiariamente, lo desestime en su totalidad.

Continuado el mismo por el Procurador Sr. Ortiz-Cañavate y Puig-Mauri en representación de don Miguel Ángel y otros, lo evacuó asimismo por escrito en el que tras alegar las que estimó de aplicación, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se desestime el recurso de apelación interpuesto de contrario.

Se señaló para votación y fallo el día 2 de julio de 1992.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Juan Manuel Sanz Bayón.

Fundamentos de Derecho

Por la representación procesal de la Administración, el "Banco Zaragozano, S. A.», y "Rumasa, S. A.», se impugna la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 12 de julio de 1990 que declaraba el derecho de los ahora apelados, don Miguel Ángel y otros, a la reversión de los bienes a que se contrae esta litis. Antes de entrar en la cuestión de fondo, procede previamente examinar los motivos de inadmisibilidad que han sido opuestos por las partes discrepantes de la sentencia, basados en las siguientes causas: Discordancia entre lo solicitado en vía administrativa y las pretensiones jurisdiccionales, cosa juzgada, falta de legitimación activa y falta de agotamiento de la vía administrativa. Los tres primeros motivos fueron propuestos en la contestación a la demanda por el Sr. Abogado del Estado, a los que se adhirió la representación del "Banco Zaragozano, S. A.», sin que ambas partes hayan reproducido expresamente los mismos en la presente apelación, aunque la entidad "Rumasa, S. A.», sí ha insistido en la falta de legitimación y en la falta de agotamiento de la vía administrativa, por lo que se hace precisa aquí y ahora la adecuada reflexión sobre dichos dos motivos, sin perjuicio claro está, de ratificar las consideraciones expuestas en la sentencia apelada respecto de los dos primeros motivos.

En cuanto a la falta de legitimación activa de los demandantes, hemos de decir que el concepto de expropiado y causahabientes del mismo es al que viene referida, por la Ley y Reglamento de Expropiación Forzosa (arts. 54 y 64.2.° respectivamente), la facultad de ejercitar el derecho de reversión y aquel concepto se describe en términos amplios, acomodados al diverso objeto de la operación expropiatoria, en el art. 3.1.° del aludido Reglamento cuando señala que ha de entenderse por tal "al propietario o titular de derechos reales o intereses económicos directos sobre la cosa expropiable, o titular' del derecho objeto de la expropiación». Se trata, pues, de discernir si tiene acogida en este concepto la titularidad que de las acciones de la sociedad cabecera del grupo, es decir, de "Rumasa, S. A.», ostentaban los demandantes-reversionistas en el momento de producirse la privación coactiva instrumentada por el Real Decreto-ley 2/1983, de 23 de febrero , es decir, el 24 de febrero de 1983, día en que se produjo la vigencia o efectividad del mismo coincidente con su publicación en el "Boletín Oficial del Estado». Si entendemos a la peculiar estructura del "holding» que constituía el grupo denominado "Rumasa» y a su sustrato económico unitario, cualquiera fuese la pluralidad jurídica de sus componentes, no cabe negar la titularidadde derechos (títulos-valores o acciones) o, al menos, de intereses económicos, en el "Banco de Toledo, S.

A.», de los socios de "Rumasa, S. A.», es decir, de los demandantes-reversionistas, pues si esta última entidad mercantil era la titular sobre cuyas acciones recayó la expropiación a que se refiere la retrocesión, no puede negarse que sobre el objeto expropiado ostentaban titularidad los reversionistas, en virtud del dato real y objetivo del peculiar entramado entre las sociedades o empresas del "holding» y conforme al contenido del derecho sobre las acciones objeto de expropiación, y consiguiente condición de socio, como resulta de los arts. 39.1.º y 162.2.º de la Ley de Régimen Jurídico de las Sociedades Anónimas , en su texto aplicable, dada la fecha de la expropiación, de 17 de julio de 1951. Deferir el ejercicio del derecho de reversión, en este concreto caso, a la persona jurídica "Rumasa, S. A.», y no a sus socios-accionistas, sería, como dice con acierto la sentencia recurrida, hacer prevalecer, por un prurito formalista, la ficción jurídica sobre la innegable realidad, olvidando que dicha sociedad por la íntegra transmisión coactiva de su capital social a la Administración del Estado ( art. 2.° del Real Decreto-ley 2/1983 y precepto homónimo de la Ley 7/ 1983 ) viene confundida en la actualidad con la Administración Estatal a la que pertenece o en la que se inserta, y de otro lado que como advirtió el Consejo de Estado en el dictamen de su Comisión Permanente de fecha 3 de marzo de 1983 (núm. 45.084), el objeto de la expropiación no fueron las sociedades, dado que no cabe expropiación de personas jurídicas, sino las acciones o partes alícuotas de su capital social, de tal suerte que ha de rechazarse la alegada inadmisibilidad de falta de legitimación, como hiciera la sentencia apelada.

Problema diverso al que acaba de analizarse, si bien íntimamente relacionado con el mismo y requerido de esclarecimiento, pese a no haber sido explícitamente suscitado en el debate, es el de si en los casos como el presente, de cotitularidad de derechos expropiados es preciso, para el válido ejercicio del derecho reversional, que se inste por todos los cotitulares o si ejercitado el derecho por uno o varios de los mismos, ha de entenderse que aprovecha o beneficia a todos y ha de efectuarse pronunciamiento, por el Órgano Administrativo Primero y, en su caso, por los Tribunales de este orden después, sobre la procedencia o improcedencia del derecho de reversión. La Sala entiende que en tanto no conste la oposición o discrepancia de determinados comuneros o cotitulares del bien o derecho en su día expropiado, el ejercicio por uno o varios del derecho de reversión es suficiente para resolver sobre su procedencia y en su caso, dar lugar al mismo, pues la acción de recuperación del objeto expropiado comporta beneficio para la comunidad, siguiendo la línea de la sentencia de este Tribunal, de su antigua Sala Quinta, de 16 de noviembre de 1978; de manera tal que aunque no consta que en este caso el derecho de reversión se haya ejercitado por todos y cada uno de los accionistas de "Rumasa, S. A.», en cuanto partícipes de derechos sobre la entidad mercantil enajenada "Banco de Toledo, S. A.», es lo cierto que instada la reversión por determinados accionistas de la sociedad matriz sin constancia alguna de oposición por restantes cotitulares accionistas de la misma o de las otras sociedades se hace preciso reconocer la suficiente legitimación activa, en su modalidad de titularidad de derechos, a quienes son indudables personas físicas a las que conviene la calificación de expropiados.

En cuanto al no agotamiento de la vía administrativa, al no haber interpuesto frente al acto presunto denegatorio del Gobernador Civil de Madrid el recurso de alzada que prescribe el art. 67.3.° del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa planteado "ante el ministro competente por razón de materia». Se olvida que la Ley de Expropiación y su Reglamento de desarrollo, Decreto de 20 de abril de 1957, se contraen en la regulación del instituto expropiatorio a las privaciones coactivas de bienes o derechos operadas por las Administraciones Públicas Territoriales a la sazón existentes, a las que confiere la potestad expropiatoria (art. 2.°.1.° de la referida Ley ), es decir, a las expropiaciones administrativas, pero no contempla en modo alguno las expropiaciones legislativas actuadas por Ley singular o ley "de caso único», que es la ahora litigiosa. Cabe por tanto, entender que tiene sentido, tratándose de expropiación común o "administrativa» que la decisión inicial sobre la declaración de reversión encomendada por regla general, al Gobernador Civil por el art. 67.3.° del mencionado reglamento no agote la vía administrativa, pues siendo dicho órgano autoridad inserta en la estructura jerárquica de la Administración Estatal sus resoluciones, salvo excepción en contrario, están sujetas al control de legalidad a través del recurso jerárquico de alzada efectuado por el órgano superior, en este caso, el ministro competente en razón de la materia objeto de la expropiación, pero tal no sucede, y no cabe exigir el agotamiento del recurso ordinario de alzada ante el ministro, cuando de expropiaciones legislativas singulares se trata, ya que en tal caso no hay base institucional para que entre en juego el ordinario recurso de alzada, que es la relación de jerarquía entre órganos de una misma Administración Pública, pues la Administración actúa aquí no como sujeto expropiante sino en cuanto beneficiaría inmediata o directa, y si sobre la procedencia de la reversión se pronunció, aunque de modo presunto en virtud del silencio administrativo, el Sr. Gobernador Civil de Madrid, la intervención en el procedimiento o expediente reversional de este órgano lo fue como vehículo que había de exteriorizar la voluntad de los entes públicos sobre la procedencia o no de la reversión, de tal manera que al realizar la expropiación el poder legislativo, mediante ley singular, al esquema jurídico-formal al que se sujeta el recurso de alzada decae, pues ni puede afirmarse de modo preciso cuál sería el ministro competente por razón de la materia ni, aunque así fuera, el recurso ante él formulado sería homologable al ordinario recursode alzada, dado lo expuesto, por lo que no es exigible, para entender agotada la vía administrativa, la interposición del mencionado recurso administrativo. Coadyuva a esta solución, el principio de economía procesal orientado, en este caso, a lograr el postulado de tutela judicial efectiva exigido por el art. 24.1.° del texto constitucional y reafirmado por el art. 11.3.° de la Ley Orgánica de 1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , en cuanto que carecería de sentido, salvo el puramente dilatorio, el remitir a la interposición de una alzada administrativa cuyo resultado sería, con presunción razonable, de idéntico signo denegatorio al atribuible al acto impugnado y objeto del presente recurso, dado que la Administración del Estado se ha opuesto a lo largo del proceso a la procedencia de la reversión, por todo lo cual ha de rechazarse la inadmisibilidad aquí analizada, lo que hace preciso entrar en el enjuiciamiento sobre el fondo del asunto.

Tal como se expresó en la sentencia de esta Sala de 30 de septiembre de 1991 de temática sustancialmente idéntica a la aquí contemplada, es premisa previa, cuya constatación no es ociosa para dilucidar el problema planteado y el verdadero alcance del derecho de reversión, la de que este derecho subjetivo público, enraizado en la regulación de la expropiación forzosa como uno de sus elementos garantizadores, al menos en cuanto a nuestro derecho positivo se refiere, desde la segunda Ley de Expropiación Forzosa, la de 10 de enero de 1879, en su art. 43 , no tiene rango constitucional al no haberse incluido por el constituyente entre los requisitos o presupuestos de la expropiación comprendidos en el art. 33.3.º de la Constitución Española de 1978 , que taxativamente enuncia como tales la causa justificada de utilidad pública o interés social, la indemnización (sin el carácter de previa) y la "conformidad con lo dispuesto en las leyes», locución ésta que pese a su carácter abierto y dotado de cierta imprecisión, viene sustancialmente referida a la necesidad de actuar la potestad expropiatoria con arreglo a un procedimiento preestablecido, de suerte que de modo explícito el derecho de reversión, no perteneciente -según después analizaremos- al procedimiento expropiatorio estricto sensu no aparece configurado en el texto constitucional como ineludible presupuesto de la operación expropiatoria; ello no obstante, cabría argüir que, desde la perspectiva de la causa expropiandi y entendida ésta como permanente o sucesiva, incluso después de consumada la expropiación, la retrocesión de los bienes o derechos expropiados descansa en la desaparición de la causa de utilidad pública o interés social que legitimó la ablación de la propiedad privada y en tal sentido, el reverso o aspecto negativo de la causa se halla contemplado en el art. 33.3.° de la norma suprema y, por ende, también ésta erige el derecho de reversión en uno de los presupuestos garantizadores del instituto expropiatorio. Mas aparece como interpretación más segura y atendida al texto constitucional la que al principio de este fundamento se adelantó, y ello porque, en primer término, el precepto constitucional no predica de la causa expropiatoria más que su carácter de "justificada», sin hacer alusión directa o indirecta a su condición de permanente o sucesiva y en segundo lugar, porque el entendimiento de la reversión como fundada en la ineficacia sobrevenida de la expropiación por extinción o desaparición de la causa expropiandi, es tan sólo uno de los enfoques doctrinales, y también jurisprudenciales de la institución o derecho que nos ocupa, pero no el único. Así, pues, sin desconocer el carácter no de principio general del Derecho, pero sí de una importante garantía para los expropiados en el derecho de reversión, no puede por menos de afirmarse que éste es un derecho entregado a disposición del legislador ordinario, es decir, un derecho de configuración legal, en los términos de la sentencia del Tribunal Constitucional 67/1988, de 18 de abril (fundamento jurídico 6.°, párrafo 2.°), punto de partida desde el que ha de analizarse la cuestión litigiosa.

La segunda premisa desde la que abordar la indagación del designio y alcance del apartado 3.° del art. 5.° de la Ley 7/1983, de 29 de junio , ley de conversión por la que se llevó a cabo la expropiación, por razones de utilidad pública o interés social, de los bancos y otras sociedades integrantes del denominado "Grupo Rumasa, S. A.», precepto que es el núcleo de la cuestión controvertida, es la de afirmar que no toda expropiación ha de reconocer o respetar el derecho de reversión en su normal intensidad, es decir, con el contenido y configuración comunes que le asignan los arts. 54 y 55 de la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa y preceptos concordantes de su reglamento ejecutivo (arts. 63 al 70 del mismo ), sino que tal derecho puede ser eliminado o modulado por el legislador en algunos específicos supuestos expropiatorios, atendiendo de modo razonable y no arbitrario, precisamente a la finalidad que orienta y legitima la privación coactiva de bienes y derechos en tales singulares hipótesis. Y así, en efecto, en el propio seno de la Ley de Expropiación vigente , antes citada se encuentran modalidades expropiatorias en las que se elimina, bien de forma explícita, bien implícitamente como ha entendido la jurisprudencia, la garantía de la reversión. Muestra de este criterio legislativo la constituyen: a) en la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, los arts. 74 y 75 de la Ley; b) la expropiación que comprenda bienes necesarios para previsibles ampliaciones, a tenor del art. 15.2.° del reglamento; c) la expropiación parcial de fincas rústicas o urbanas hecha extensiva al resto no expropiado como consecuencia del art. 23 de la Ley, es decir, la denominada "expropiación total», en cuyo caso no se admite el derecho reversional con relación al resto incluido en la ocupación material, y d) la expropiación que da lugar al traslado de poblaciones cuando, con base en el art. 87 de la Ley reguladora, se extienda a la totalidad de inmuebles sitos en el territorio de la entidad local afectada, tal como reconoció la sentencia de la antigua Sala Quinta de este Tribunal de 25 de mayo de 1981. De igual manera ha de admitirse que en lasexpropiaciones legislativas, la ley singular expropiatoria puede, igualmente, suprimir o introducir alguna modulación en sentido restrictivo con relación al derecho de reversión sobre los bienes o derechos expropiados, siempre que las determinaciones que al respecto contenga este ius singulare se acomoden a la finalidad de la expropiación, es decir, a su causa legitimadora, para que no puedan ser tachadas de arbitrarias o irrazonables y en consecuencia, potencialmente lesivas para el derecho constitucional de igualdad, consagrado en el art. 14 de la Constitución ; en tales términos se pronunció ya el Consejo de Estado, en el dictamen emitido por su Comisión Permanente antes aludido, con ocasión de evacuar la consulta sobre tramitación como proyecto de Ley del Real Decreto-ley 2/1983, de constante referencia, al examinar en el epígrafe 2.°.2.º de su texto , "La observancia de la Constitución», y este mismo criterio se contiene en la antes citada Sentencia 67/1988 del Tribunal Constitucional .

Así, pues, para discernir si en esta concreta expropiación forzosa y con ocasión de la enajenación de la totalidad de las acciones representativas del capital social de la entidad "Banco de Toledo, S. A.», en virtud de la autorización del Consejo de Ministros de 27 de junio de 1984 y de la escritura pública notarial de compraventa otorgada el 31 de julio siguiente, al amparo de los apartados 1.º y 2.º del art. 5.° de la Ley 7/1983, de 29 de junio , de expropiación de bancos y otras sociedades componentes del grupo "Rumasa, S. A.», para discernir, decimos, si en esta expropiación legislativa, procede o no el derecho de reversión ejercitado por los demandantes- apelados y que les fue denegado por la resolución administrativa objeto del proceso que ahora decidimos en segunda instancia, es punto de referencia normativo de primordial atención el apartado 3.° del referido art. 5.° en cuanto en tal precepto se alude al derecho de reversión de los expropiados, haciéndolo en los siguientes y literales términos: "De acuerdo con los principios del capítulo II del título III de la Ley de Expropiación Forzosa , las participaciones expropiadas no estarán sujetas al derecho de reversión.» Es, pues, la adecuada interpretación de esta prescripción del legislador expropiante la que nos ha de conducir a determinar si existe o no en el presente caso el derecho de reversión, que negado en la vía administrativa les ha sido reconocido a los actores por la Sala de instancia.

El texto del precepto legal antes transcrito suscita, como pone de relieve la sentencia apelada, dos dudas interpretativas, que han de esclarecerse por el mismo orden con que aquélla lo hiciera; son tales: a) si el vocablo "participaciones» debe entenderse en su estricto significado técnico-jurídico, referido a partes alícuotas del capital social de sólo un determinado tipo de sociedades, cual las sociedades de responsabilidad limitada, o bien si su significado es genérico, comprendiendo tanto las partes del capital de estas sociedades, como las que integran el capital de las sociedades anónimas, es decir, las acciones, o de cualquier otra modalidad societaria; y b) la adecuada inteligencia de la esencial prescripción normativa en cuanto dispone: "De acuerdo con los principios del capítulo II del título III de la Ley de Expropiación Forzosa , las participaciones expropiadas no estarán sujetas al derecho de reversión», para determinar si nos hallamos ante una exclusión absoluta, o supresión, del derecho de reversión, o por el contrario si la eliminación de este derecho se contrae a sólo aquellos supuestos en que así se infiere de los principios ínsitos en la regulación efectuada por los indicados título y capítulo del texto legal vigente en materia de expropiación forzosa, al regular, dentro de los procedimientos especiales, el que encauza la denominada "expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad» ( arts. 71 al 75 de la mencionada Ley General Expropiatoria ), cuestiones que se examinan seguidamente.

La Sala de instancia, en la sentencia apelada, despeja la primera duda de las antes enunciadas en el sentido de que el concepto de "acción» no está incluido dentro del término "participación»; al solventar en tal sentido la duda, la consecuencia jurídica se impone: la eventual eliminación o reducción del derecho de reversión jugará tan sólo cuando el derecho expropiado lo constituyan, en sentido técnico, "participaciones», es decir, el capital social de las sociedades de responsabilidad limitada, mientras que en todos los demás casos no hay específica previsión para el controvertido derecho reversional y éste, como garantía expropiatoria, ha de reconocerse sin limitación alguna, en los términos comunes o generales de los arts. 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa . Esta interpretación no puede compartirse, habida cuenta de que: a) En la regulación de las sociedades anónimas, efectuada por Ley de 17 de julio de 1951 , vigente en la fecha de la expropiación y de emanación del acto denegatorio de la reversión, el concepto "participación» es a veces utilizado en' una acepción amplia, sinónima de la locución "acciones»; así acontece en el art. 138, relativo a la transformación de las sociedades anónimas, y en el art. 142, párrafo

2. , sobre fusiones en el sentido de parte o cuotas-parte del capital social; b) Con el mismo sentido genérico, comprensivo tanto de acciones como de participaciones, es utilizada la expresión "participaciones» en la legislación bancaria, siendo muestra de ello la Ley de Bases de Ordenación del Crédito y la Banca, Ley 2/1962, de 14 de abril, en su base 6.ª, apartado d); el Decreto-ley 53/1962 de 29 de noviembre, sobre creación de bancos industriales y de negocios, art. 3.°, párrafo 2.°; y el Decreto 2246/1974, de 9 de agosto, por el que se modifica la regulación de la creación de nuevos bancos privados, cuando en su art. 3." exige , como condición 5.ª: "La participación en el capital, de personas físicas extranjeras no podrá exceder del 15 por 100»; c) En el debate parlamentario del proyecto de Ley ("Boletínde las Cortes Generales», núm. 33, correspondiente al 10 de mayo de 1983, páginas 1520 y siguientes) se contiene el término "participación accionaria», y asimismo se afirmó: "La única mención que se hace de la Ley de Expropiación Forzosa en el núm. 3.º de este artículo (alude el art. 5.° ) es la que se refiere a negar a los antiguos accionistas el derecho de reversión»; d) La peculiar estructura del "holding» afectado por la medida expropiatoria, en el que su complejo entramado económico-financiero pone de relieve la presencia de sociedades "participadas» por otras de las integrantes del grupo, lo que justifica que el legislador utilizase en este precepto una expresión lo suficientemente amplia para comprender no sólo la titularidad de acciones, en sentido técnico, sino también los intereses económicos de los socios como participantes en el capital de otras sociedades integrantes del grupo "Rumasa»; y finalmente; e) Desde un punto de vista finalista, carecería de sentido que el propósito del legislador hubiera sido reconocer el derecho de reversión para la práctica totalidad de las Sociedades afectadas, en cuanto sociedades anónimas constituidas por titulares de acciones, y excluirlo o limitarlo solamente en las sociedades de responsabilidad limitada, de las que ninguna figura en los anexos del Decreto-ley 2/1983 y de la Ley 7/1983 , por todo lo cual la expresión "participaciones» del precepto analizado ha de ser entendida como genérica, englobando también los títulos-valores consistentes en acciones, como partes alícuotas del capital de sociedades anónimas. En consecuencia la exégesis que se haga del resto del precepto, en relación con el alcance del derecho de reversión en la expropiación legislativa que nos ocupa, vendrá forzosamente referida a cualquiera de los derechos o bienes expropiados, tanto "acciones» como "participaciones», o ambas expresiones en su sentido técnico-jurídico, o cualesquiera otros derechos económicos, sin atribuir, por ende, al precepto cuestionado el designio de establecer dos diversos regímenes jurídicos en cuanto al derecho de reversión.

Si bien la expropiación legislativa singular operada por la Ley 7/ 1983 no se identifica con la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, regulada en el título III, capítulo II, arts. 71 a 75, de la Ley general expropiatoria entre los procedimientos especiales que la misma diseña, al no tener un signo sancionatorio, como ya estableciera la Sentencia 111/1983, de 2 de diciembre, del Tribunal Constitucional , es innegable que, dada la causa expropiandi que se enuncia en el art. 1.° de dicha Ley, y el propósito perseguido al atribuir a la Administración del Estado, como beneficiaría inmediata, la adquisición del pleno dominio de los derechos expropiados, nos encontramos ante una expropiación asimilable a las de dicha naturaleza, por lo que el régimen jurídico trazado por la ley singular expropiatoria es lógico que se acomode, en cuanto sea posible, a las líneas esenciales, es decir, a los principios que vertebran la regulación contenida, para la referida expropiación especial, en los arts. 71 a 75 de la Ley de Expropiación de 16 de diciembre de 1954 , lográndose así, por otra parte, la armonía con el resto del ordenamiento jurídico que preconiza en su citado dictamen el Alto Cuerpo Consultivo. En este contexto ha de situarse, para una adecuada exégesis de la norma, la expresión "de acuerdo con los principios del capítulo II, del título III de la Ley de Expropiación Forzosa » con que se inicia el precepto, cuyo designio no es la eliminación a radice del derecho de reversión de los expropiados o sus causahabientes, para lo que hubiera sido innecesario la inclusión de la expresión transcrita, sino la de reconocer dicho derecho en los mismos términos y con idéntico alcance con que se halla reconocido y regulado en los mencionados capítulo y título de la ley general de expropiación , y siendo así que no existe previsión expresa en cuanto al derecho de reversión en los arts. 71 a 75 de la referida Ley de Expropiación , la remisión normativa se efectúa a los principios que se hallan en la base de dicha regulación, de los que se infiere, como más adelante se precisará, que en las expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad el derecho de reversión no es ejercitable con la misma amplitud o generalidad que en la expropiación común sino que se halla constreñido, en su ejercicio, a sólo determinados supuestos, de tal modo que, como afirma con acierto la sentencia de instancia, el art. 5.0.3.° de la Ley singular 7/1983 contiene una eliminación relativa o parcial, pero no absoluta, del derecho reversional.

El derecho de reversión no esta reconocido, cuando de expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad se trata, en dos supuestos, tal como se infiere de los principios inspiradores de dicha modalidad expropiatoria, y en consecuencia, tampoco en tales hipótesis cabrá ejercitar el derecho de reversión en la expropiación legislativa que nos ocupa. De una parte, en efecto, cuando existe beneficiario particular y éste incumple a su vez la función social desatendida por el expropiado, no se apodera a éste con el derecho de retrocesión de los bienes expropiados, pues en tal caso el art. 74 de la Ley de Expropiación Forzosa previene que, no obstante la desfectación por el no cumplimiento de la causa expropiandi, la Administración expropiante dispone de la opción contenida en el apartado d) del art. 75 , es decir, puede optar entre adquirir (readquirir) las cosas o derecho, o bien dejarse en estado público de venta. Por otro lado, el mero hecho de la enajenación o adjudicación a un tercero, que tiene el carácter de beneficiario, no habilita tampoco para revertir los bienes expropiados pues se acomoda a los principios que inspiran esta modalidad expropiatoria el que la carga de afectar los bienes al fin de interés social que legitimó la expropiación no se atribuya a la Administración expropiante sino que se desplace a un tercero o particular, persona física o jurídica, que actúa como beneficiario de la expropiación y al que incumbe la carga de afectar el objeto expropiado a dicho fin, tal como se desprende de los arts. 73 y 75 de la Ley General de Expropiación ; quiere decirse que el puro hecho de la transmisión del bien expropiado a untercero no es calificable, por se de desafectación y no implica el surgimiento del derecho de reversión en favor de los originarios titulares de aquél. Trasladando estos principios al concreto ámbito de la expropiación legislativa operada por la Ley 7/1983 , ha de concluirse que no existirá derecho de reversión si el beneficiario mediato o tercer adquiriente de las acciones transmitidas incumpliera el fin o fines de interés social, ni tampoco es invocable el derecho de reversión cuando la Administración del Estado, como beneficiaría inmediata o directa de la operación expropiatoria, enajena la totalidad o parte de las acciones o participaciones expropiadas, con base en el solo dato de la pura o simple enajenación, pues no nos hallamos ante expropiación de destino único o exclusivo en manos del sector público (a diferencia de las operaciones de nacionalización o de reserva al sector público de recursos o servicios esenciales, art. 128.2.° de la Constitución ), sino ante una medida expropiatoria en la que el cumplimiento del interés social legitimador puede deferirse a un tercero, tal como previene la Ley 7/ 1983 en los dos primeros apartados del art. 5.º

La adecuada interpretación del art. 5.°.3.° que venimos analizando, por relación a los principios que inspiran la regulación, en la Ley de Expropiación , de la modalidad que se fundamenta en el incumplimiento de la función social de la propiedad, conduce a plantearse si existe algún supuesto en que proceda el derecho de reversión y más concretamente, si cuando es la Administración misma, en su pondición de beneficiaría inmediata, quien incumple el fin social que justificó la expropiación es ejercitable por los expropiados el derecho reversional. La respuesta ha de ser afirmativa, si bien no es fundamento suficiente el que se derive del inciso inicial del art. 75 de la Ley de Expropiación Forzosa , al no estar incluida la reversión entre las particularidades procedimentales que señala dicho precepto y remitirse en lo demás al procedimiento general, pues la reversión no pertenece por su naturaleza al procedimiento expropiatorio, cualquiera sea la colocación sistemática de los arts. 54 y 55 de la Ley de 16 de diciembre de 1954 , sino que es derecho nacido una vez consumada la operación expropiatoria, es decir, finalizado el procedimiento a través del cual aquélla se efectuó tratándose de una garantía de los expropiados. La razón de ser de la entrada en juego del derecho reversional en la hipótesis que analizamos encuentra respaldo no sólo en las tesis postuladas por un sector de la doctrina científica, sino en el ordenamiento vigente, dado que el art. 2.2.° del Reglamento de la Ley de Expropiación viene a disponer que en aquellas expropiaciones no reguladas por los títulos III o IV de la Ley de Expropiación pero que estén autorizadas por normas con rango de Ley, se regirán preceptivamente por la Ley General y por su Reglamento ejecutivo, entre otros aspectos garantizadores, en cuanto al derecho de reversión. Podría objetarse a esta tesis que sería contradictorio dar lugar a la reversión en este caso, siendo así que los bienes o derechos expropiados vuelven a manos del titular originario que incumplió la finalidad social a aquéllos señalada, pero no existiendo beneficiario al que se adscriba el bien expropiado y consiguiente carga de afectación a tal finalidad, y abandonando la propia Administración expropiante-beneficiaria las directrices que delimitan el contenido de aquella concreta propiedad y que la sirvieron de título legitimador de la expropiación, ésta ha de quedar sin efecto dando la posibilidad a los primitivos dueños o a sus causahabientes de la retrocesión a su patrimonio de aquellos bienes o derechos; así lo permite, en regulaciones de la expropiación que obedecen o se inspiran en el incumplimiento de la función social de la propiedad, el art. 253 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario (texto aprobado por Decreto 118/ 1973, de 12 de enero ), y más recientemente es admitido, como excepción a la regla general de improcedencia de la reversión en expropiaciones motivadas por el incumplimiento de deberes urbanísticos, por el art. 75.1.c) de la Ley 8/ 1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo , que permite la retrocesión si en determinado período temporal no se concluye, por la administración urbanística beneficiaría, la edificación o urbanización, según se trate, respectivamente, de solares o terrenos en trance de urbanización. Así, pues, ha de concluirse por la procedencia de la reversión en el caso antes citado de incumplimiento del fin social legitimador de la medida expropiatoria cuando es la Administración Pública, como beneficiaría, quien asumió la carga de la afectación de los bienes al fin concreto de interés social, dejándola sustancial y efectivamente incumplida.

En el caso litigioso los demandantes apelados no imputan a la Administración del Estado, en cuanto beneficiaría inmediata, el abandono o desatención del fin de interés social perseguido con la expropiación respecto a la entidad "Banco de Toledo, S. A», con base en que durante el tiempo que aquella Administración ha permanecido como titular-gestora de la referida sociedad no ha realizado un adecuado saneamiento económico-financiero de la misma y consiguiente preservación de los legítimos intereses de los trabajadores de dicha empresa y de terceros. La actuación administrativa que los apelados erigen como causa habilitante de la reversión es la desafectación pública que a su entender se produjo mediante la pura y simple enajenación de las acciones de dicha empresa al sector privado, es decir, la operación denominada de "reprivatización», planteamiento el descrito en el que se insiste al residenciarse la cuestión en la vía contencioso- administrativa, como lo revela el fundamento de derecho IV del escrito de demanda. Pues bien, tal acuerdo de enajenación directa y su ulterior formalización mediante la escritura pública de compraventa de 31 de julio de 1984 no constituyen causa o presupuesto determinante del derecho de reversión sobre las acciones de la sociedad objeto de transmisión, según antes se ha apuntado, con baseen dos órdenes de razones:

A) Abundando en el escrito expuesto en el inciso final del fundamento sexto, por cuanto la afectación al fin de interés social, constituido a tenor del art. 1.º de la Ley 7/1983 por la garantía de la estabilidad del sistema financiero y de los intereses legítimos de depositantes trabajadores y terceros, tanto puede alcanzarse permaneciendo las sociedades cuyas acciones se expropian en el sector público, como trasladando a terceros adquirientes (beneficiarios mediatos) la carga de afectación a dicho fin social, conforme a la previsión contenida en el art. 5.1.° de dicha Ley singular, que no es discordante sino antes al contrario se acomoda a la regulación contenida en los arts. 73 y 75.b) de la Ley General de Expropiación ; y

B) El derecho de reversión no se configura en el derecho positivo vigente (superada ya la inicial concepción del mismo, que se contenía en el art. 9.° de la primera de nuestras Leyes de Expropiación, la de 17 de julio de 1936 ) como un derecho de adquisición preferente, de naturaleza similar a los derechos de tanteo y retracto, surgido con ocasión y a consecuencia de la voluntad de enajenar los bienes expropiados por parte del ente público o del beneficiario expropiante, sino que conforme al enfoque doctrinal y jurisprudencial que se asienta en la regulación legal vigente, su naturaleza jurídica es la de una "reexpropiación» o, como también se ha calificado, una revocación de la expropiación y de sus efectos jurídicos en el que factor determinante, con independencia de una eventual enajenación a terceros de los bienes o derechos expropiados, viene constituido por el incumplimiento de la carga de afectación de éstos a la causa expropiandi que legitimó la operación expropiatoria. En consecuencia el núcleo central en que descansa la pretensión de los reversionistas, de fundar la retrocesión en la mera enajenación de las acciones del "Banco de Toledo, S. A.», carece de válido respaldo en el ordenamiento jurídico vigente.

Las anteriores consideraciones no agotan el esquema argumental cuyo despliegue es preciso para que pueda entenderse dispensada una efectiva tutela judicial, pues la nota de efectividad no es ajena a un examen, congruente sí, pero también completo de las cuestiones que sustentan la pretensión o pretensiones ejercitadas, Así las cosas, la enajenación que permite el art. 6.1.° de la Ley 7/1983 no lo es en términos incondicionados que habiliten a la Administración del Estado a realizarla cuando lo estime oportuno y en las condiciones que tenga por conveniente, sino que dicha eventual transmisión a terceros requiere desde la perspectiva del derecho reversional que ahora nos ocupa de un doble condicionamiento, a saber:

1. La intervención del Gobierno autorizando la enajenación de todas o parte de las acciones o participaciones en el capital social de las sociedades afectadas; y fundamentalmente, b) La aplicación en dicha enajenación de criterios que respeten el interés social perseguido con la expropiación; pues bien, esta previsión, legal responde al propósito de que la entrega de empresas al sector privado, mediante la adquisición por éste de las acciones o participaciones sociales enajenadas, no desvincule la gestión de aquéllas del fin de interés social que actúa como causa expropiandi de modo similar a lo que acontece en las expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad cuando el art. 75, apartado b), de la Ley de Expropiación restringe la admisión de particulares al acto de subasta pública a quienes presten las garantías que la Administración fije para la realización de la función desatendida sobre las cosas de que se trate. En consonancia con el art. 5.1.º de la Ley 7/1983 y de los principios ínsitos en la modalidad expropiatoria que nos ocupa, la Sala entiende que la enajenación de las acciones de la entidad "Banco de Toledo, S. A.», sólo puede fundar el derecho de reversión ejercitado en tanto en cuanto se constate de manera objetiva que en el acto de transmisión (constituido por el acuerdo autorizatorio del Gobierno de 27 de junio de 1984, y por la ulterior formalización en la escritura notarial de compraventa de 31 de julio siguiente) no se hayan tenido en cuenta criterios dirigidos a lograr los fines de interés social que enuncia el art. 1.º de la expresada Ley singular expropiatoria , habiendo de añadirse que tales criterios son de carácter sustantivo o material, sin que los eventuales vicios formales en el procedimiento de selección del adjudicatorio o tercer adquiriente, o las posibles infracciones de preceptos relativos a la enajenación de bienes patrimoniales del Estado tenga, como más adelante se razonará, relevancia alguna para hacer surgir el derecho de reversión aquí cuestionado. Se impone, en consecuencia, examinar si la enajenación de las acciones del "Banco de Toledo, S. A.», efectuada de forma directa se ha atenido a criterios materiales dirigidos a respetar el fin de interés social antes aludido, es decir, si el acto de autorización del Consejo de Ministros de 27 de junio de 1984 y la complementaria escritura pública de compraventa de 31 de julio siguiente han tenido en cuenta suficientes garantías dirigidas a respetar los aspectos económico-financieros y los legítimos intereses de los accionistas y trabajadores de tales empresas, así como de terceros.

El análisis del acto de autorización y de la escritura pública antes referidos conducen a entender que no aparece de modo objetivo una inobservancia de los criterios garantizadores del fin social de la expropiación, de manera tal que puede hablarse de un incumplimiento o abandono de la causa expropiandi, con la correlativa vulneración del mandato dirigido a la Administración del Estado en el inciso final del art. 5.1.° de la Ley 7/1983 . En efecto, por lo que concierne al acuerdo del Consejo de Ministros adoptado en su reunión del día 27 de junio de 1984 en el que se refunden dos autorizaciones, tales como la de enajenar, al amparo del art. 5.1.º de la Ley 7/1983 las acciones representativas del capital social del"Banco de Toledo, S. A.», además del de otros bancos del grupo, que quedan al margen de este proceso, y la de que por la Dirección General del Patrimonio del Estado se proceda a enajenar directamente al consorcio bancario integrado por los bancos que se citan en dicho acuerdo, las mencionadas acciones. En el acuerdo y justificando la fórmula de enajenación directa, para la que venía facultado el Gobierno por el art. 5.2.º de la Ley 7/1983 , se hace constar que los 17 bancos del grupo "Rumasa» citados, constituían una unidad operativa, habiendo asumido la casi totalidad de los riesgos bancarios de las empresas que constituían el grupo, presentado con muy alto grado de concentración de los mismos. La enajenación aconseja una consideración conjunta no sólo por el carácter unitario que de hecho presentan tales bancos sino también por la necesidad de afrontar en una operación conjunta su restitución al sector privado y la formula financiera que haga posible culminar el saneamiento económico que exige el grave déficit patrimonial y financiero de las sociedades del grupo "Rumasa» que gravita sobre los Bancos que soportaban la financiación del mismo, constituyendo la emisión de deuda pública por 400.000 millones de ptas. el marco de esta operación de saneamiento agrega el acuerdo que la enajenación de los bancos de referencia -entre ellos el "Banco de Toledo, S. A.»-, se ha vinculado a la participación de los adquirientes en el saneamiento financiero con una equitativa distribución de los costes de saneamiento entre el Estado y los bancos privados que adquirirán la propiedad de los del grupo "Rumasa», y supeditándose la enajenación de las acciones de esos bancos a las previsiones legales establecidas con carácter general por la Ley 7/1983, de 29 de junio , plasmándose que se emitió informe favorable por la Comisión Asesora del Gobierno para el proceso de reprivatización, acordándose en el punto tercero dar cuenta de la venta directa a las Cortes Generales, cumpliendo así la previsión del art. 5.2.°, inciso final, de la Ley singular expropiatoria .

A igual conclusión de que fueron respetados en la enajenación los expresados criterios se llega a través del examen de las estipulaciones de la escritura de compraventa otorgada, con fecha 31 de julio de 1984 por el Director General del Patrimonio del Estado y los bancos integrantes del denominado "Consorcio Bancario» -relacionados individualmente-, mediante las que se adoptan específicas medidas garantizadoras orientadas al saneamiento económico-financiero de la empresa y de tutela de los intereses legítimos de terceros, tales las siguientes: a) En el apartado IV de la exposición se afirma haber procedido a formalizar un préstamo del Estado Español a "Rumasa, S. A.», sin interés por un importe de 440.000.000.000 de ptas., y a cancelar, por "Rumasa, S. A.», mediante pago en efectivo, los préstamos y créditos otorgados a la misma por los bancos del grupo "Rumasa» por un importe total de 288.326.260.953 ptas., así como a adquirir por "Rumasa, S. A.», mediante pago en efectivo, los préstamos y créditos otorgados por los bancos del grupo "Rumasa» por un importe total de 93.318.739.047 ptas., formalizando "Rumasa, S. A.», imposiciones a plazo a cinco años por un importe total de 40.000.000.000 de ptas. en los bancos del grupo "Rumasa» e igualmente formalizándose por los bancos del referido grupo, depósitos interbancarios en los bancos integrantes del consorcio bancario por un importe de 440.000.000.000 de ptas.

2. En el apartado quinto, el Director General del Patrimonio manifiesta que en 23 de julio de 1984, el Banco de España ha formalizado préstamos con cada uno de los bancos del grupo "Rumasa», incluyendo la renovación de los préstamos concedidos con anterioridad por el "Banco de España» a aquellos bancos con un importe de 269.000.000.000 de ptas., habiendo sido afianzado cada uno de estos préstamos solidariamente por cada uno de los bancos integrantes del consorcio bancario adquirientes de los diversos bancos del grupo "Rumasa»; c) En el apartado sexto, se expresa que el importe de la venta será hecho efectivo por las entidades compradoras al contado en el momento de la transmisión de las acciones; d) en la estipulación se prohibe la transmisión de las acciones adquiridas, sin la previa autorización de la Dirección General de Patrimonio del Estado, previo informe del "Banco de España», en un plazo de cinco años; e) Según la estipulación 2.ª los bancos adquirientes de las acciones de los bancos del grupo "Rumasa», asumen con carácter definitivo, la totalidad del activo y del pasivo de cada banco y el Estado español, como vendedor de las acciones, responderá por las deudas u obligaciones dinerarias ocultas exigibles por terceros a los bancos del grupo "Rumasa»; f) En la estipulación 3.ª, las entidades bancadas adquirientes de los bancos del grupo "Rumasa», asumen de modo automático el control y gestión del banco adquirido, a todos los efectos.

A la vista de lo contenido de tales estipulaciones no cabe entender que en la reprivatización del "Banco de Toledo, S. A.», no se hayan aplicado criterios de orden material o sustantivo orientados a respetar y por tanto a mantener subsistentes los fines de interés social que justificaron la medida expropiatoria, de donde se infiere que no se ha producido causa objetiva de desafectación de las acciones enajenadas constitutivas del capital social de la entidad "Banco de Toledo, S. A.», integrada en el grupo de bancos "Rumasa», y en consecuencia no existe presupuesto habilitante para un válido ejercicio del derecho de reversión sobre dichas acciones.

Como ya se anticipó, no puede compartirse el criterio de la sentencia apelada, cuando exige como causa determinante del derecho de reversión, y en ello funda sustancialmente su reconocimiento, la desafectación al fin social que el acto de enajenación, en su tesis, pone de relieve, entendiendo, con criterio reduccionista, que dicho fin social se contraía al mantenimiento del máximo nivelde empleo de los trabajadores de la empresa, y que el quebrantamiento o abandono del mismo se evidenció a través de la infracción de prohibiciones y de garantías formales que estiman producidas en el procedimiento de enajenación. Ninguna de estas dos premisas o aseveraciones puede aceptarse, por las siguientes razones: A) En cuanto atañe a la limitación del fin de interés social al nivel' máximo de empleo, porque cualquiera sea el grado de imprecisión de los términos empleados por el precepto, no cabe negar que el art. 1.º de la Ley 7/1983 señala varios y concretos fines, cuales son garantizar la estabilidad del sistema financiero, lo que comporta sustancialmente el saneamiento y adecuada gestión de las sociedades afectadas por la expropiación, y la garantía de los intereses económico-sociales no sólo de los trabajadores de las empresas del grupo "Rumasa», sino también de los depositantes, o accionistas y de los terceros, concepto este último en el que pueden incluirse los accionistas terceros, acreedores y los titulares de relaciones jurídicas con empresas del grupo; B) Por lo que se refiere a las supuestas infracciones del Ordenamiento Jurídico producidas, según entiende la sentencia recurrida, en el procedimiento reprivatizador, es decir, en el acuerdo de enajenación y su ulterior formalización documentada, ha de precisarse: 1.º Que ni la Ley singular ni la Ley General de Expropiación consideran causa de reversión las infracciones formales o de procedimiento en la transmisión a terceros de la cosa o derecho expropiados, sino, en lo que aquí importa, desafecciones reales al fin de utilidad pública o interés social que legitimó la expropiación, según se infiere del art. 5.1.º de la Ley singular 7/1983 y de los arts. 54 de la Ley de Expropiación y 63.c) de su reglamento , desafectación que en el caso litigioso no se ha producido, según antes se razonó; 2.ª Ni en el sucinto expediente administrativo ni en la demanda de este proceso administrativo los reversionistas fundan su derecho en tales infracciones formales o de procedimiento; 3.º La eventual vulneración, por el Acuerdo del Consejo de Ministros autorizatorio de la venta directa, de prohibiciones o de reglas procedimentales de la Ley de Contratos del Estado y de la Ley y Reglamento de Patrimonio del Estado , con independencia de que supone la fiscalización por la Sala de instancia de acto administrativo para el que carece de competencia objetiva, conduciría, en caso de que efectivamente se hubieran producido tales infracciones, a la nulidad o anulación del referido acuerdo, pero sin que ello tuviera repercusión alguna para hacer surgir el derecho de reversión; y, finalmente, 4.° Las infracciones legales aducidas por la sentencia impugnada para fundar la procedencia del derecho de reversión o, al menos, las de mayor entidad, no concurrieron en el caso examinado, según se razona a continuación.

La sentencia recurrida entiende como infringidos los arts. 103 y 104 de la Ley de Patrimonio del Estado, y el art. 201.2.º de su reglamento , en cuanto a la prohibición de enajenación de títulos representativos de capital propiedad del Estado cuando su valor exceda del 10 por 100 de la total participación estatal, por reservar el primero de dichos preceptos dicha facultad a la previa autorización por Ley. Sin perjuicio de entender que como ley autorizatoria puede calificarse a la Ley singular de expropiación 7/1983, mediante la habilitación que contiene en su art. 5.° , es lo cierto, como ponen de relieve los recursos de apelación, que la Ley General Presupuestaria modificó el citado régimen, al establecer en su art. 6.3.° que la pérdida de la posición mayoritaria del Estado en las sociedades estatales (comprendiendo en tal concepto a "las sociedades mercantiles en cuyo capital sea mayoritaria la participación del Estado o de sus Organismos Autónomos», según el apartado 1.a) del mismo art. 6.º se acordará por el Consejo de Ministros. De otra parte, la remisión que el art. 201.2.º del citado reglamento, efectúa al procedimiento de enajenación de inmuebles, para la venta de títulos no cotizables en bolsas nacionales, se hace "en cuanto resulte aplicable», de donde se infiere que no existe infracción de los mencionados preceptos que pautan el procedimiento de enajenación de títulos-valores, propiedad del Estado. Los restantes preceptos de esta regulación legal que se reputan como infringidos por la Sala de instancia no son de aplicación directa al caso de venta de acciones por referirse los arts. 65 de la Ley y 119 del Reglamento del Patrimonio del Estado a bienes inmuebles sobre los que exista litigio, prohibiendo que se promueva su venta, y lo mismo acontece con el art. 117 del mencionado reglamento que regula el procedimiento de enajenación de bienes inmuebles . Finalmente, con relación a la supuesta inobservancia de los principios de publicidad y concurrencia por el 'sistema de venta directa de las acciones, se estima conculcado el mandato contenido en la disposición transitoria segunda, apartado b) del Reglamento General de Contratación del Estado, Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre , pero esta previsión normativa, es referible a la actividad contractual que desarrollen como sujeto contratante las denominadas sociedades estatales, las empresas nacionales u otras modalidades de "empresas públicas», y no contempla en absoluto a la enajenación de la totalidad o parte de las acciones que constituyen dichas sociedades de titularidad estatal, cuestión por completo diversa, aparte de que el precepto no ordena de forma incondicionada la sujeción en los contratos por tales empresas celebrados a los principios de publicidad y concurrencia, sino que el párrafo segundo de la norma transitoria citada, en el que se inserta el apartado b) comienza con la expresión "En particular, procurarán respetar en su actuación... los siguientes principios», y en el mencionado apartado se contiene, con dicho carácter de principio orientador, el de "La celebración de los contratos respetando, como regla general, los principios de publicidad y concurrencia», principios éstos que tampoco se imponen en la contratación del Estado con carácter absoluto, pues el art. 10.5.° del reglamento antes mencionado asigna el carácter de regla general, salvo lo dispuesto por normas administrativas especiales, a la observancia enla fase de adjudicación de dichos principios de publicidad y concurrencia, pero excepción a esta regla en términos que permiten un razonable margen de discrecionalidad al órgano de contratación, al decir dicho precepto en su inciso final "salvo que esto lo sea posible o conveniente a los intereses públicos», sistema al que se acomoda la venta directa de acciones permitida por el art. 5.2.° de la Ley singular expropiatoria , que se halla sujeta a la previa autorización del Gobierno y al ulterior control o fiscalización de las Cortes Generales a las que, según este último precepto, ha de darse cuenta caso por caso, como se hizo en el ahora examinado. La inserción de esta posibilidad de venta directa, como sistema alternativo del concurso público, en la Ley singular de referencia se adecúa a la naturaleza singular de la Ley expropiatoria , que reclama un procedimiento singular, extendido también a la fase de adjudicación a los terceros beneficiarios, dada la causa expropiandi, y no contraviene, por lo expuesto las normas o principios esenciales de las regulaciones objeto de examen.

Habiéndose razonado en los fundamentos antecedentes que no existe supresión absoluta o eliminación del derecho de reversión, sino tan sólo una restricción del mismo, contenida en el art.

5.3.º de la Ley singular de constante referencia y efectuada una interposición sobre el alcance de este precepto que no revela disconformidad al texto constitucional, el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad deviene totalmente innecesario, según entendió la Sala de instancia; y por otro lado, sería también en principio, superfluo al examen de la cuestión o pretensión subsidiaria de que se indemnice la privación o eliminación del derecho reversional efectuada por dicha Ley, puesto que se parte de que no ha existido tal supresión. Ahora bien, para no dejar imprejuzgada cuestión alguna de las debatidas, sean explicitadas o subyacentes, conviene dilucidar este último extremo en torno al cual se formula pretensión indemnizatoria. Pues bien, el planteamiento de los demandantes-apelados según el cual el derecho de reversión nace con la expropiación, misma, en este caso, con el Real Decreto-ley 2/1983, de 23 de febrero, que la acordó y que incluía tal derecho reversional al no contener previsión alguna sobre el mismo, siendo después la Ley 7/1983, de 29 de junio, que sustituyó a aquella norma la que vino a privar en su art. 5.º de un derecho ya nacido e ingresado en el patrimonio de los expropiados, lo que materialmente supone una expropiación que ha de ser indemnizada, el citado planteamiento decimos, parte de una premisa errónea, cual es la de estimar que el derecho subjetivo público de reversión nace con la expropiación. Ha de afirmarse, como tesis más atemperada a la regulación de tal derecho en la Ley expropiatoria y a su verdadera naturaleza, que con la consumación de la expropiación lo que nace es la garantía expropiatoria anudada a la subsistencia de la causa expropiandi, mientras que el derecho de reversión surge, cuando una vez consumada la operación expropiatoria, se produce alguno de los supuestos determinantes de su nacimiento a tenor de dicho art. 54 y de los preceptos concordantes del Reglamento de Expropiación , supuestos que facultan para su ejercicio en los términos de la regulación positiva vigente. El derecho de reversión no se incorporó, pues al patrimonio de los expropiados ni con el Decreto-ley 2/1983 ni con la Ley de conversión, Ley 7/ 1983 que vino a sustituirlo , pues la genérica garantía expropiatoria de la retrocesión de los bienes expropiados no se concretó en el mencionado derecho reversional, al no producirse tampoco con posterioridad ninguna causa calificable como desafectación de lo expropiado al fin de interés social. No existe, por tanto privación coactiva o expropiación del derecho de reversión que comporte la correspondiente indemnización. Ha de añadirse, para reforzar lo expuesto, que la jurisprudencia ha señalado que el derecho de reversión, aun con raíces en la titularidad dominical objeto de expropiación, no nace con el acuerdo expropiatorio ni con la consumación del procedimiento, tratándose de derecho nuevo o autónomo que se rige, por la Ley vigente en el momento de su ejercicio, siquiera la Ley de Expropiación bajo la que se hubiera actuado la privación coactiva fuera una norma anterior y diversa, tesis jurisprudencial manifestada, entre otras en Sentencias de 9 de febrero de 1984 y 10 de mayo de 1988 y que corrobora la improcedencia de la pretensión subsidiaria analizada.

En conclusión de cuanto antecede, ha de estimarse que la denegación del derecho de reversión efectuada por el acto presunto, por silencio administrativo, del Gobernador Civil de Madrid se ajustó a Derecho al no existir causa determinante para su válido ejercicio, lo que comporta la estimación de los recursos de apelación que así lo postulan y consiguiente revocación de la sentencia apelada, de conformidad a lo prevenido en el art. 83 de la Ley de esta Jurisdicción.

No se aprecian circunstancias que justifiquen, a tenor del art. 131 de la mencionada Ley de la Jurisdicción, una especial condena en costas.

Vistos los preceptos legales y reglamentarios que se dejan expuestos en los anteriores fundamentos, y cuantos son de general aplicación al caso enjuiciado,

Que debemos estimar y estimamos los recursos de apelación promovidos por el Sr. Abogado del Estado y por las representaciones legales de "Banco Zaragozano, S. A.», y de la sociedad "Rumasa, S. A.»,contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 12 de julio de 1990 , dictado en el recurso núm. 838/1985, por la que se declaró el derecho de don Miguel Ángel , don Gonzalo , don Lázaro , don Roberto , don Jose Antonio y doña Marí Juana , doña Camila , doña Leticia , doña Rosario , doña Ana y don Armando a la reversión de los bienes a que se contrae esta litis, constituidos por las acciones del "Banco de Toledo, S. A.», y en consecuencia revocamos la sentencia apelada y con desestimación de las causas de inadmisibilidad opuestas, debemos confirmar y confirmamos el acto presunto administrativo impugnado, por ser ajustado a Derecho, sin hacer expresa imposición de costas.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pablo García Manzano.-Pedro Antonio Mateos García.-Francisco José Hernando Santiago.-Juan Manuel Sanz Bayón.-Manuel Goded Miranda.-Enrique Lecumberri Martí.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. don Juan Manuel Sanz Bayón, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.-De lo que certifico.