STS, 14 de Marzo de 1995
| Ponente | ENRIQUE CANCER LALANNE |
| ECLI | ES:TS:1995:9879 |
| Fecha de Resolución | 14 de Marzo de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.208.-Sentencia de 14 de marzo de 1995
PONENTE: Excmo. Sr. don Enrique Cáncer Lalanne.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Única instancia.
MATERIA: Responsabilidad patrimonial. Indemnización. Estado legislativo. Jubilación anticipada.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Supremo, de 29 de enero y 16 de junio de 1995 .
En la villa de Madrid, a catorce de marzo de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los Excmos. Sres al final anotados, el recurso de apelación que con el núm. 12.466/1991, ante la misma pende de resolución, interpuesto por don Esteban , actuando en nombre propio, contra la Sentencia de 23 de septiembre de 1991, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, dictada en el recurso núm. 961/1989 , sobre jubilación anticipada. Habiendo sido parte apelada la Administración General del Estado representada y defendida por el Abogado del Estado.
Antecedentes de hecho
La sentencia apelada contiene parte dispositiva que literalmente declara: "Fallo: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por don Esteban , funcionario, contra Acuerdos del Gobierno Civil de Málaga, de 2 de enero de 1989 y 21 de marzo de 1989, confirmatorio del anterior, por el que se declaró su jubilación forzosa por haber cumplido la edad legal, declarando que dichos actos se ajustan a Derecho y deben por ello ser confirmados, sin expresa condena en costas.»
Notificada la anterior, por don Esteban se interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos, con remisión de las actuaciones al Tribunal Supremo.
Recibidas la actuaciones, mantenida la apelación y personadas las partes, se dio traslado para alegaciones que la apelante evacuó por escrito en el que tras formular lo que estimó conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala se dicte sentencia por la que se anule la dictada por el Tribunal de Granada y en su consecuencia, se le reconozca el derecho a ser indemnizado por los daños económicos experimentados por su jubilación forzosa y anticipada, estimados en 17.993.735 ptas., durante los cinco años transcurridos entre los 65 y 70 años de edad, por haberse adelantado su separación del servicio público.
Siguiendo el trámite por el Abogado del Estado, éste lo evacuó por escrito en el que suplicó a la Sala dicte sentencia desestimando el recurso de apelación interpuesto y confirmando la sentencia apelada.
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 7 de marzo de 1995, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Enrique Cáncer Lalanne.
Fundamentos de Derecho
La actuación administrativa impugnada en el proceso en el que se ha dictado la sentencia apelada consiste en el Acuerdo, de 21 de marzo de 1989 del Gobierno Civil de Málaga, desestimando el recurso de reposición planteado contra otro del 2 de enero de 1989, por el que se declaró la jubilación forzosa del recurrente por haber alcanzado la edad de 65 años, a tenor del art. 33 de la Ley de Medidas de Retama de la Función Pública , en relación con el Real Decreto 306/1985. de 20 de febrero .
La problemática que en el presente proceso se plantea referida al derecho e los funcionarios a ser indemnizados por anticipación de la edad de jubilación es sustancialmente equivalente a la que ha quedado ya resuelta por la sentencia de este Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992 , luego reiterada por otras de innecesaria cita y concretada la posición jurisdiccional sobre esta materia en las recientes Sentencias de 29 de enero y 16 de junio de 1993, cuyo contenido da respuesta a las cuestiones planteadas y complementa las materias que en orden a esta problemática se han suscitado cuyo contenido jurisdiccional es preciso reiterar por el principio de unidad de doctrina seguridad jurídica de los litigantes y dispensa de igualdad en la aplicación de la Ley garantizadora de la tutela judicial efectiva que proclama el art. 24 de nuestra Constitución pues aun cuando se trate en unos casos de miembros de la Carrera Judicial y en otros de funcionarios de las Administraciones Públicas, en todas ellas lo cuestionado es la procedencia o no del derecho de los actores a ser indemnizados como consecuencia de la anticipación de la edad de jubilación.
El art. 9.°3 de la Constitución establece, efectivamente, que la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el art. 106.2, dentro del título IV, bajo la rúbrica "Del Gobierno y de la Administración», y los de la Administración de Justicia en su art. 121, en el título VI, bajo el epígrafe "Del Poder Judicial», en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento específico en el Texto constitucional. Además, el art. 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, que no necesitaba de desarrollo legislativo por ser históricamente la primera en ser reconocida - art. 21 de la Constitución de 1931, art. 129 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935, arts. 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952- y hallarse ya regulada en la actualidad en los arts. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -hoy art. 139 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992 -, y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los arts. 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en cuanto a la que el art. 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los arts. 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de Órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los arts. 106.2 y 121 de la Constitución , los mismos se remiten, y por tanto hacen necesario, un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las Leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del art. 9.°3 del Texto constitucional , la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por falta de cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones.
Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, que el art. 9.°3 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir esa responsabilidad, con las siguientes posibles soluciones: Aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración - arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado - (hoy sustituido por el artículo antes citado de la Ley 30/1992 , antes mencionada); la prevista en el art. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; la extracontractual del art. 1.902 del Código Civil , o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad. Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que se refieren los arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y" de la Ley de Régimen Jurídico dela Administración del Estado -en la actualidad referido al art. 139 de la Ley 30/1992 - está concretada al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece; otro tanto puede decirse de la prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , limitada a los casos de error judicial, al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso, o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley; la responsabilidad extracontractual del art. 1.902 del Código Civil ha sido objeto de una amplia y progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez más como en el abanico de los daños y perjuicios indemnizables -daño emergente, lucro cesante, daños morales-, pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos; por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal Supremo unificar criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos concretos en que se puedan suplir, aplicando la analogía o los principios generales del Derecho, omisiones en aspectos concretos de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.
Admitamos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de las Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos y ante la disparidad de los propuestos por la doctrina, el Derecho comparado nos ofrece dos soluciones: De una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en arrets del Consejo de Estado que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en los derechos no consolidados por estar pendiente para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición, etc. de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucionalidad y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, Jueces y Magistrados y profesores de EGB y en las mismas nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.
Supongamos que también las Leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso sería necesario decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o deben extenderse a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición u otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el art. 405 de la Ley de Régimen Local de 1955 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos; en el mismo sentido se expresan el art. 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de a que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final el examen del art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa , al afirmarse que según dicho artículo, en relación con el 1° de dicha Ley también serían indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus arts.
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y 4.° se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o intereses económicos sobre la cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por lo que, si en este caso no existen bienes o derechos que hayan sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negada por el Tribunal Constitucional, no parece que pueda ampararse en dichos preceptos la indemnización solicitada, y parcialmente con cedida, con base en la frustración de meras expectativas de derecho, además de que admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretenda adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las leyes que se modifican -supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho a subrogaciones arrendaticias, etc.
Las Sentencias del Tribunal Constitucional núms. 108/1986, de 29 de junio; 99/1987, de II de junio, y 70/1988, de 19 de abril , que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y profesores de EGB, después de negar que los mismos vulneren los arts. 9.3, 33.3 y 35 de la Constitución , afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, dice a continuación que "esto no impide añadir que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación», siendo de señalar a este respecto que, de una parte, el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizado por dicho motivo, ya que más bien parece una reflexión dirigida al propio legislador; de otra, que las Leyes de Presupuestos para los años 1985 y 1989 ya establecieron un sistema de indemnización para los funcionarios jubilados anticipadamente, cuya denominación y contenido no podemos examinar, ni tampoco se estima necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad de las mismas, pues la conclusión a que se llegará, por las razones que se exponen, es que no procede la indemnización solicitada. Además otras Sentencias anteconstitucionales, como las de 22 de mayo de 1970; 1 de febrero y 12 de noviembre de 1971; 30 de septiembre de 1972, y 29 de enero de 1974, relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto en el Texto refundido de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1966 , después de la Constitución , las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1988 , en relación con la Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1977, y II de octubre de 1991 , referente a Leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces vigente, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuicios derivados de la aplicación de dichas Leyes.
Por último, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , publicada en el "Boletín Oficial del Estado» de fecha 26 de noviembre de 1992, orientan va de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1.° Que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2." Que se establezca en los propios actos legislativos, y 3.° Que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su artículo 139.3 que excluiría por supuesto la indemnización pretendida.
Además de lo declarado, hay que añadir para corroborar la desestimación de la pretensión apelatoria que, como bien se dice en el fundamento legal 4 de la sentencia apelada, es jurisprudencia constante que para que pueda prosperar la petición de indemnización por actuación del Estado en cuanto legislador, hubiera sido preciso que se hubiese promovido ante el órgano administrativo competente para resolverla, quien no era el Gobernador civil que dictó el acto recurrido, sino que lo era el Gobierno de la Nación en el que se personifica para el Estado cuando actúa como legislador.
Cuanto se viene exponiendo, aconseja la desestimación del recurso de apelación deducido por don Esteban con la consiguiente declaración de conformidad a Derecho de los actos administrativos objeto de impugnación jurisdiccional, sin que se aprecie la concurrencia de las circunstancias exigidas por el artículo 131-1 de la Ley de esta Jurisdicción a efectos de realizar una expresa declaración respecto de las costas producidas en el presente proceso.
Por lo expuesto, en nombre de SM. el Rey, y por la autoridad que nos confiere la Constitución .
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación formulado por don Esteban , en nombre propio, contra la Sentencia, de 23 de septiembre de 1991, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada , dictada en el recurso 961/1989. Sin costas.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Enrique Cáncer Lalanne.- Vicente Conde Martín de Hijas. Marcelino Murillo Martín de los Santos. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, don Enrique Cáncer Lalanne, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
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