STS, 8 de Abril de 1995

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias pronunció, con fecha 28 de enero de 1991, sentencia en el recurso contencioso-administrativo núm. 457/1990, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: "Fallo: En atención a todo lo expuesto, esta Sala ha decidido: Se desestiman las causas de oposición invocadas por el Ayuntamiento de Gozóndemandado, y se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Dolores , representada por la Procuradora doña María Victoria Arguelles Landeta, contra Resolución del citado Ayuntamiento de fecha 23 de enero de 1990, que se anula por no ser ajustada a Derecho, al igual que laide 22 de noviembre de 1989. Se condena al ente local a que proceda a iniciar el expediente expropiatorio para legalizar la ocupación de los terrenos de la recurrente para la construcción del acceso al polideportivo municipal, hasta llegar al abono del justiprecio que se fije. Sin imposición de costas del recurso».

Notificada la anterior sentencia a las partes, se interpuso contra la misma recurso de apelación por el representante procesal del Ayuntamiento de Gozón, que fue admitido en ambos efectos por la Sala que la pronunció mediante providencia de 4 de febrero de 1991, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante esta Sala del Tribunal Supremo, a la que se remitieron las actuaciones.

Dentro del término concedido comparecieron ante esta Sala, como apelante, el Procurador don Nicolás Alvarez Real, en nombre y representación del Ayuntamiento de Gozón, y, en calidad de apelado, el Procurador don José Manuel Villasante García, en nombre y representación de doña Dolores , a los que, por providencia de 30 de enero de 1992, se tuvo por personados y parte en sus respectivas representaciones, mandando sustanciar el recurso de apelación por el trámite de alegaciones escritas, poniendo de manifiesto las actuaciones para instrucción al Procurador representante del Ayuntamiento recurrente a fin de que, en el plazo de veinte días, presentase escrito de alegaciones, lo que llevó a cabo con fecha 17 de marzo de 1992, en el que, por la razones aducidas, suplicaba que se revocase la sentencia y que, acogiendo las excepciones, causas de inadmisibilidad o cuestiones sustantivas alegadas, se desestime el recurso contencioso-administrativo y las pretensiones deducidas en la demanda con imposición de las costas a la parte recurrente y ahora apelada.

Mediante Diligencia de ordenación de 1 de abril de 1992 se pusieron de manifiesto las actuaciones para instrucción al Procurador representante de la apelada para que, en el término de veinte días, presentase escrito de alegaciones, lo que llevó a cabo con fecha 7 de marzo de 1992, en el que, por las razones expuestas, solicitó que, con rechazo del recurso de apelación, se confirme la sentencia dictada por el Tribunal de primera instancia con imposición de las costas al apelante.

Declarado concluso el recurso de apelación, quedó pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, si bien, mediante Diligencia de ordenación de 1 de octubre de 1993, la Sección Cuarta de esta Sala remitió a esta Sección Sexta las actuaciones por venirle atribuido el conocimiento conforme a las reglas de distribución de asuntos aprobadas por la Sala de Gobierno de este Tribunal, y, recibidas en esta Sección Sexta dichas actuaciones, 1.684 se señaló para votación y fallo el día 28 de marzo de 1995, en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr don Jesús Ernesto Peces Morate.

Fundamentos de Derecho

Insiste de nuevo la representación procesal del Ayuntamiento demandado y ahora recurrente en la falta de jurisdicción como causa de inadmisibilidad j del recurso contencioso- administrativo por entender que ha de ser la jurisdicción l del orden civil la que habrá de resolver previamente el deslinde entre el camino público y el terreno propiedad de la demandante.

Sin embargo, según certeramente se expone en la sentencia apelada, el art. 4.° de la Ley de esta Jurisdicción le atribuye el conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales, no pertenecientes al orden administrativo y directamente relacionadas con el recurso contencioso- administrativo, salvo las de carácter penal, sin perjuicio de la revisión que podrá llevar a cabo la jurisdicción correspondiente.

En uso de tal facultad la Sala de Primera Instancia realiza una minuciosa valoración de las pruebas practicadas en el proceso y obtiene las conclusiones que refleja en el tercero de los fundamentos de Derecho de la sentencia, por lo que no cabe estimar el pretendido defecto de jurisdicción que reitera el Ayuntamiento apelante, con manifiesto olvido de que lo que se le solicitó en vía administrativa y i! después se reiteró en esta jurisdiccional es la incoación de un expediente expropiatorio de unos terrenos ocupados para construir una vía de acceso al pabellón polideportivo municipal, cuestión claramente de la competencia de la jurisdicción del orden contencioso- administrativo según lo dispuesto por el art. 1.° de la Ley Jurisdiccional , que, por imperativo del transcrito art. 4.° de la misma, se extiende a decidir, con carácter prejudicial, el carácter público o privado de los expresados terrenos, que ha sido lo que la Sala de Primera Instancia resolvió previamente.Segundo: Rechazado este motivo del recurso de apelación, por ser la jurisdicción contenciosoadministrativa competente para conocer del proceso sustanciado en contra del parecer del Ayuntamiento demandado, hemos de examinar la cuestión que, al articular tal motivo de impugnación de la sentencia apelada, plantea también la Administración recurrente, relativo a las conclusiones obtenidas, después de valorar la prueba practicada en el proceso, por la Sala de Primera Instancia en cuanto a la titularidad dominical de los terrenos sobre los que se ha construido por dicho Ayuntamiento el acceso a las instalaciones deportivas municipales.

La representación procesal del apelante considera que, contrariamente a la afirmación de la Sala, dicho acceso está construido sobre un camino que, desde tiempo inmemorial, es de dominio público. Sin embargo el Tribunal a quo razona y explica la valoración que hace de las pruebas practicadas para llegar a la conclusión de la inexistencia de camino público alguno, cuyos argumentos son tan sólidos y coherentes que no dejan lugar a duda razonable respecto de tal aserto y se corroboran por el contenido de la comunicación, que la propia Sala transcribe en el fundamento jurídico tercero de su sentencia, dirigida por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento apelante a la propietaria, ahora apelada, agradeciéndole las facilidades dadas a la petición verbal de autorización para paso por finca de su propiedad de materiales y vehículos con destino a la obra de construcción del polideportivo, ya que, de existir el pretendido camino público que diera acceso por donde ahora aquél lo tiene, no hubiera habido necesidad de pasar, para edificarlo, por la finca propiedad de dicha apelada, y, por consiguiente, debemos también rechazar el expresado motivo de impugnación de la sentencia recurrida.

Reitera también el Ayuntamiento apelante la inadmisibilidad del recurso contenciosoadministrativo, al amparo de lo dispuesto por el art. 40.a) de la Ley de esta Jurisdicción , ya que la demandante formuló una reclamación ante el propio Ayuntamiento, como previa a la defensa de sus derechos en vía judicial, que fue desestimada, previo informe del Secretario, por decisión del Alcalde con fecha 24 de julio de 1986 y notificada a la interesada el 31 de julio del mismo año, por lo cual, al no haberse impugnado en vía administrativa, devino firme, y de aquí que, al presentar aquélla una nueva solicitud con fecha 10 de noviembre de 1989, interesando la iniciación de expediente expropiatorio de los terrenos en cuestión, se declarase inadmisible su reclamación al haber sido ya resuelta previamente mediante acuerdo no impugnado oportunamente y, por consiguiente, consentido.

Como también se razona por la Sala de Primera Instancia para rechazar tal causa de inadmisibilidad, la reclamación inicial formulada por la ahora apelada al Ayuntamiento apelante no era sino una reclamación previa al ejercicio de acciones civiles, contemplada y regulada entonces por los arts. 139 a 144 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, contra cuya resolución, como dispone el art. 40.e) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no es admisible el recurso contencioso-administrativo, y así se lo hizo saber el Ayuntamiento demandado y ahora recurrente a la interesada al notificarle su decisión significándose que contra lo resuelto podía deducir demanda civil ante el Juzgado competente, por lo que es incomprensible el subterfugio (no cabe calificarlo de otro modo), empleado por la Alcaldía al resolver la petición de que se incoase expediente expropiatorio de los terrenos ocupados, de declararla inadmisible por haber sido ya resuelta por acuerdo consentido y firme a pesar de que en aquella primera reclamación se requería al Ayuntamiento para que levantase las obras realizadas y repusiese la finca a su situación anterior indemnizando los daños y perjuicios causados, mientras que en la segunda, presentada tres años después, se solicita, como acabamos de expresar, que se incoe un procedimiento expropiatorio de los terrenos ocupados, lo que conduce inexorablemente a la desestimación de este motivo de impugnación de la sentencia apelada.

A pesar de la claridad y amplitud con que la Sala de Primera Instancia descalifica, en los fundamentos jurídicos cuarto y quinto de su sentencia, la excepción de prescripción de la acción opuesta por la Administración municipal al contestar la demanda, vuelve la representación procesal de ésta a insistir en que había prescrito la acción de reclamación de daños y perjuicios por responsabilidad patrimonial, formulada por la demandante al amparo de lo dispuesto por el art. 120 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa .

Como hemos expuesto en el precedente fundamento jurídico, no se ejercita, en contra de lo que sigue sosteniendo el apelante, por la peticionaria en vía administrativa (después demandante y ahora apelada) una acción derivada de responsabilidad patrimonial de la Administración, cuyo plazo de prescripción se fija en un año por el art. 122.2 de la Ley de Expropiación Forzosa , sino que lo que pidió, y se ha dirimido en primera instancia, es su derecho a que se incoe un procedimiento expropiatorio respecto de los bienes de su propiedad ocupados por la Administración municipal demandada con el pago del consiguiente justiprecio, en cumplimiento de lo dispuesto por los arts. 33.3 de la vigente Constitución, 349 del Código Civil, 1.° a 55 y 124 a 126 de la Ley de Expropiación Forzosa y 1.°, 2.°, 3.°, 10 a 55. 139 y 140de su Reglamento , como ya se adujera con precisión en la petición dirigida al Ayuntamiento demandado y ahora apelante, por lo que, como considera la Sala de Primera Instancia, nos encontramos ante una auténtica vía de hecho, determinante de la nulidad radical de los actos de ocupación de los terrenos por imperativo del art. 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo , lo que acarrea, asimismo, la nulidad de pleno derecho de los acuerdos municipales denegatorios de la incoación del expediente expropiatorio, según declaramos, entre otras, en nuestra Sentencia de 25 de octubre de 1993 (recurso de apelación

6.410/1990, fundamentos jurídicos segundo y tercero).

Dada la nulidad de pleno derecho de los referidos actos municipales de ocupación de los terrenos, la acción para reclamar la incoación del correspondiente procedimiento expropiatorio, como ya señaló la Sala de Primera Instancia (fundamento jurídico quinto de su sentencia), no prescribe en virtud del principio general de ineficacia insubsanable de los actos nulos de pleno derecho, que ya recogiesen las conocidas máximas quod nullum est nullum producit effectum y quod ab initio vitiomm est, non potest tractu tempore convalescere, como ha declarado también esta Sala y Sección del Tribunal Supremo en su Sentencia de 24 de octubre de 1994 (recurso de apelación 5.103/1991, fundamento jurídico sexto), razones que obligan a desestimar este motivo de impugnación de la sentencia recurrida.

Vuelve a repetir la representación procesal del Ayuntamiento apelante idéntico motivo de oposición a la demanda, ahora aducido como motivo de impugnación de la sentencia apelada, consistente en la pretendida adquisición del terreno por aquél en virtud de la usucapión y, en todo caso, asegura que ha prescrito la acción declarativa o reivindicatoria ejercitada por la demandante.

Para rechazar tal motivo de impugnación es suficiente emplear el argumento, ya usado para desestimarlo por la Sala de Primera Instancia, de la inoperancia de los actos de posesión meramente tolerados para adquirir el dominio, como se establece concordadamente por los arts. 444, 1.940 y 1.942 del Código Civil , si bien cabe añadir que tampoco concurren los demás requisitos exigidos por los arts. 1.940,1.941,1.951,1.952,1.957 y 1.959 del propio Código Civil para la prescripción adquisitiva ordinaria ni extraordinaria de la propiedad sobre los bienes inmuebles, al no existir, en este caso, justo título ni buena fe y al no haber transcurrido los plazos necesarios para ello.

En cuanto a la alegada prescripción extintiva de las acciones declarativa o reivindicatoria, no es necesario abundar en lo dicho anteriormente respecto de la acción ejercitada por la demandante en el juicio, que, evidentemente, no fue ni una ni otra, lo que conlleva la descalificación de tal argumento reiterado por la representación procesal del Ayuntamiento recurrente.

Finalmente, debemos replicar brevemente al último de los motivos de la apelación, que ya mereció cumplida respuesta por la Sala de Primera Instancia en el fundamento sexto de su sentencia.

Sostiene la representación procesal del Ayuntamiento recurrente que lo que constituye una facultad o potestad del ente local no puede ser impuesta a éste con la exigencia de que se incoe un expediente expropiatorio.

Es innegable la potestad de las entidades locales para iniciar un expediente expropiatorio cuando concurran las causas al efecto previstas por los arts. 33.3 de la Constitución y 1.1 de la Ley de Expropiación Forzosa , pero es evidente que, si por un Ayuntamiento, como ha sucedido en este caso, se ocupan unos terrenos de propiedad privada para construir una vía pública, deberá hacerlo con exacto cumplimiento de lo dispuesto tanto por la Ley de Expropiación Forzosa como por el Reglamento de ésta, pues, de lo contrario, puede incurrir, como hemos expuesto en el precedente fundamento jurídico cuarto, en una vía de hecho al prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente previsto para privar de derechos o intereses legítimos, lo que faculta, según doctrina consolidada de esta Sala del Tribunal Supremo, recogida, entre otras, en nuestra antes citada Sentencia de 25 de octubre de 1993 (recurso de apelación 6.410/1990 ), al propietario, ilegítimamente privado de sus bienes o derechos, a exigir que la Administración incoe el expediente expropiatorio legalmente establecido con el fin de que tal privación se lleve a cabo en la forma y con las garantías, compensaciones e indemnizaciones que imponen los ya referidos arts. 33.3 de la Constitución, 349 del Código Civil, 1.° a 58 y 124 a 126 de la Ley de Expropiación Forzosa y concordantes de su reglamento, lo que obliga a desestimar este último motivo de impugnación de la sentencia apelada.

La representación procesal del Ayuntamiento recurrente se ha limitado en este recurso de apelación, como hemos dejado expuesto en los anteriores fundamentos jurídicos, a reiterar los motivos de oposición al recurso contencioso-administrativo aducidos en su escrito de contestación a la demanda, sin expresar argumentos para rebatir las razones expuestas por la Sala de Primera Instancia en su sentencia para estimar íntegramente las pretensiones deducidas en el escrito de demanda, a pesar de que dicha Sala dio precisa y correcta respuesta a todos aquellos motivos de oposición a la demanda invocados por larepresentación procesal del Ayuntamiento demandado, por lo que esta conducta ha de ser considerada como temeraria y acreedora, por ello, de la imposición de las costas de esta segunda instancia, según establece el art. 131.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa Vistos los preceptos y jurisprudencia citados y los arts. 94 a 100 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Adrninistrativa ,

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación sostenido por el Procurador don Nicolás Alvarez Real, en nombre y representación del Ayuntamiento de Gozón, contra la Sentencia pronunciada, con fecha 28 de enero de 1991, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias , en el recurso contencioso-administrativo núm. 457/1990, la que, en consecuencia, confirmamos íntegramente, al mismo tiempo que debemos condenar y condenamos al Ayuntamiento de Gozón al pago de todas las costas procesales causadas en este recurso de apelación.

Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmarnos. Pablo García Manzano. Pedro Antonio Mateos García. Francisco José Hernando Santiago. Manuel Goded Miranda. Jesús Ernesto Peces Morate. José Manuel Sieira Míguez. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, don Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, de lo que certifico.