STS, 12 de Febrero de 1994
| Ponente | JOSE MARIA REYES MONTERREAL |
| ECLI | ES:TS:1994:15465 |
| Fecha de Resolución | 12 de Febrero de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 516. - Sentencia de 12 de febrero de 1994
PONENTE: Excmo. Sr don José María Reyes Monterreal.
PROCEDIMIENTO: Recurso de apelación.
MATERIA: Licencias: Actividad industrial.
NORMAS APLICADAS: Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, de 30 de noviembre de 1961 .
DOCTRINA: A los efectos de revocar una licencia que ampara una actividad industrial, es requisito
obligado el requisito a que se refiere el art. 38 del Reglamento de 1961 (audiencia del interesado).
En la villa de Madrid, a doce de febrero de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Sevilla, representado por el Procurador Sr. Puig Pérez de Inestrosa, bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada don Marco Antonio , quien no compareció ante esta superioridad; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 26 de diciembre de 1989 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla , en recurso sobre revocación de licencia concedida.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia se ha seguido el recurso núm. 3.183/87, promovido por don Marco Antonio y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Sevilla, sobre revocación de licencia concedida.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 26 de diciembre de 1989, en la que aparece el fallo que dice así: "Que con estimación del recurso contencioso-administrativo formulado por don Marco Antonio , debemos revocar la resolución del Excmo. Ayuntamiento de Sevilla de 12 de agosto de 1987, dictada en el expediente 1.212/87, acumulado al 358/80, por estimarla contraria a Derecho. Sin costas".
La referida Sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: "Primero. - Con fecha 12 de agosto de 1987 el Excmo. Ayuntamiento de Sevilla dictó resolución en el expediente 1.212/87, correspondiente a la Delegación Área de Medio Ambiente, Sección de Actividades Industriales, por la que revocaba la licencia concedida el 16 de diciembre de 1981 para la actividad de obrador de panadería con horno de gasoil, sito en calle Avenida de Santa Cecilia, núm. 19, de esta capital, con la consiguiente clausura de la actividad, interpuesto recurso de reposición se entiende denegado por silencio administrativo. En este recurso contencioso don Marco Antonio solicita Sentencia que sin entrar en el fondo del asunto declare la nulidad del expediente y subsidiariamente se revoque la resolución del indicado Ayuntamiento declarando la inexistencia de causas para la revocación de licencia y clausura de la actividad decretada. Segundo. - Del expediente resulta que se incoó con el núm. 358/80 como consecuencia de petición de don Marco Antonio para sustituir el horno de leña por un horno de gasoil en el obrador de la panadería de calle Santa Cecilia, 19, y Maestro Arrieta, 6, de esta ciudad. El Excmo. Ayuntamiento, tramitado el expediente,autorizó dicha instalación en resolución de 16 de febrero de 1981. No existe, posteriormente, actuaciones en el expediente hasta que con fechas 27 de septiembre y 24 de octubre de 1985 las Comunidades de Propietarios de los edificios donde está indicado el horno denuncian determinadas molestias, incoándose el expediente 2.175/85, que posteriormente es acumulado al 358/80, y dictándose la resolución de 13 de febrero de 1986 por la que se requiere a don Marco Antonio , por plazo de dos meses, para que subsane determinadas diferencias de instalación del horno, ordenándose el 13 de mayo de 1986 la incoación del correspondiente expediente sancionador, concediéndose al aquí demandante un plazo de diez días para la alegación y recayendo el 13 de junio siguiente resolución imponiéndole sanción de 10.000 pesetas y otorgándole plazo otro mes para subsanar las deficiencias. No figura en la notificación al demandante la advertencia de revocación de licencia. No afecta a este recurso lo que consta en el expediente sobre la clausura el de actividad café - bar, concretándonos a lo relativo al horno de pan. Existe un informe técnico de 23 de julio de 1987, en el que se refleja que la chimenea no cumple lo reflejado en el proyecto, la distribución de instalaciones no se corresponden con el plano y las malas condiciones de los elementos correctores de ruidos, y, finalmente, aparece la resolución, aquí impugnada, de 12 de agosto de 1987, en la que consta núm de expediente 1.212/87, que revoca la licencia de 16 de febrero de 1981 para instalación de horno de gasoil. Tercero. - Los defectos o vicios invocados como base de la nulidad del expediente son, en primer lugar, la falta del trámite de audiencia, determinada en el art. 38 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre . Efectivamente, así como este trámite se cumplió en la sanción de multa impuesta por resolución de 13 de junio de 1986, no podemos decir lo propio de la resolución, aquí recurrida, de 12 de agosto de 1987 por la que se revoca la licencia otorgada, para la instalación del horno de gasoil, el 16 de febrero de 1981, al no constar en el expediente la concesión al recurrente de dicho trámite de audiencia. Este trámite, que goza de una explícita consagración constituciones (art. 1.050) y en íntima conexión con normas fundamentales como el derecho de defensa y el principio de que nadie puede ser condenado sin ser oído (art. 24), goza de larga tradición en nuestro sistema jurídico, siendo considerado por la jurisprudencia como trámite esencial y fundamental (Sentencias de 27 de abril y de 4 de mayo de 1977), dando lugar su omisión a la anulación del acto recurrido cuando se constata que ha producido una auténtica situación de indefensión al recurrente o una disminución efectiva y real de garantía. En el presente caso, aunque el recurrente haya sido oído en este recurso, no podemos estimar subsanado el vicio a la luz del núm. 2 del art. 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo , al encontrarnos ante un procedimiento sancionador en el que, específicamente, se exige este trámite (art. 38 citado) y que no va precedido, como otros, de pliego de cargos, habiendo sido la primera noticia tenida por el recurrente la notificación de la resolución sancionadora, lo que evidencia en grado de indefensión insubsanable, equiparable a las proscritas sanciones de plazo (Sentencias de 18 de marzo de 1980, 8 de junio de 1982, 4 de julio de 1983, 26 de marzo de 1984, 19 de enero de 1985 y 12 de febrero de 1987). Cuarto. - A lo anteriormente indicado hemos de añadir la concurrencia del también alegado vicio del incumplimiento, por parte del Ayuntamiento, de lo preceptuado en el art. 40 del Reglamento citado , que exige, para la aplicación de la sanción de retirada de licencia y clausura y cesación de la actividad, que hayan sido impuestas tres multas consecutivas por reiteración en las faltas mencionadas, al no constar en el expediente nada más que la imposición de una multa por no cumplimiento de las condiciones de instalación del horno de gasoil, no pudiendo siquiera tenerse en cuenta la multa impuesta por resolución de 11 de agosto de 1986 por referirse a la actividad de "café - bar no legalizada". El principio de tipicidad, el más importante de aquellos en que se basa el Derecho sancionador administrativo, exige, como mínimo, una perfecta adecuación entre el acto y lo definido como transgresión, como las circunstancias objetivas y personales determinantes de la ilicitud, al objeto de configurar con exactitud la conducta del sujeto con el tipo definido por la norma que se estima conculcada (Sentencias de 25 de marzo de 1977, 13 de mayo y 22 de diciembre de 1986). Su falta provoca la anulación de la sanción por aplicación de la técnica del control de los hechos determinantes de la sanción o por falta de imputación de un hecho específico (Sentencias de 30 de marzo de 1983 y 30 de abril de 1985). A la misma consecuencia nos llevaría la aplicación del principio nullum criment sine lege, sin olvidar que éste y el principio de tipicidad comprenden el principio nulla poena sine lege. Quinto. - Consecuentemente, no sólo procede la nulidad del procedimiento seguido para la imposición de la sanción que estudiamos, sino que por imperativo del principio de tipicidad procede la anulación de la sanción que contiene la resolución recurrida, por lo que hemos de considerarla contraria a Derecho. Sexto. - No existen motivos para apreciar temeridad o mala fe a los efectos de imposición de costas".
Contra dicha Sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 1 de febrero de 1994, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr don José María Reyes Monterreal, Magistrado de esta Sala.Vistos: Los Reglamentos de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955 y de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de noviembre de 1961; la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958; la de 27 de diciembre de 1956 , reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, modificada por la de 30 de abril de 1992, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, y demás disposiciones de general aplicación.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los de la Sentencia apelada.
Todo lo que se alega por la Administración apelante carece de relevancia jurídica a fin de desvirtuar las consideraciones de la Sala sentenciadora para declarar no conforme a Derecho la resolución de aquélla que había sido impugnada de adverso porque la circunstancia - en la que la misma insiste - de que se hubiera seguido dos expedientes contra el titular de la licencia cuya retirada definitiva fue acordada por la Corporación municipal con la consiguiente clausura de la actividad ejercida por aquél ni la de que por el mismo se hubieran desatendido el requerimiento o los requerimientos que independientemente se le hicieran para adoptar determinadas medidas correctoras que precisaran para el legal ejercicio de dos manifestaciones de una actividad industrial que las hicieran inocuas a los efectos del Reglamento de 30 de noviembre de 1961 sobre Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas , podían legitimar la medida adoptada en el correspondiente al recurso en que se actúa, principalmente cuando se trata de medidas sancionadoras o privativas o limitativas de derechos legítimamente adquiridos en su origen, y de ahí que esa dualidad de actuaciones, por independientes entre sí, no podía tenerse en cuenta para que por el simple hecho de haberse dirigido contra una misma persona dispensara a la Administración de dar por cumplidos los trámites exigidos para ejercer su potestad sancionadora en un expediente con la adición en uno de ellos de los que pudieran resultar observados en el otro.
Es precisamente que en estos casos resulta obligada la observancia de un requisito muy trascendente para el art. 38 del citado Reglamento para que fuera válido dicho ejercicio sin riesgo de indefensión para el devenido sancionado, ya que consiste en la necesidad de que se diera expresa y formal audiencia a éste de todas las actuaciones que se hubieran practicado con anterioridad a la resolución del expediente - y ello aun en el caso de que la sanción consistiera en una simple multa o en la simplemente temporal retirada de la licencia -; audiencia que se omitió, como igualmente se prescindió de otra formalidad, no menos esencial, como es la establecida en el art. 40 del propio Reglamento , preceptiva de que, cuando se hubiera impuesto al titular de la licencia una sola sanción de multa, era necesario que en la notificación que se le hiciera se le requiriera para que, en determinado plazo, diera cumplimiento al requerimiento que por no atendido, dio lugar a la imposición de aquélla y, en su caso, de retirar definitivamente la licencia con clausura del establecimiento, y como así lo entendió el Tribunal a quo cuando declaraba la nulidad del acto administrativo, es procedente la confirmación de la Sentencia recurrida, si bien modificando simplemente su fallo en el sentido en que se dictara el de la presente, por imperativo de un elemental principio de economía procesal y de conservación de actos válidos que conllevan la simple retroacción de actuaciones para que por la Administración apelante se proceda conforme se expresará en la parte dispositiva de esta Sentencia.
No concurren circunstancias determinantes de una expresa imposición de costas.
Que habiendo lugar en parte al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Sevilla, debemos confirmar y confirmamos la Sentencia dictada, con fecha 26 de diciembre de 1989, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía , con sede en dicha capital, en los autos de que aquel dimana, que anulaba la resolución del citado Ayuntamiento por la que fue sancionado don Marco Antonio , y, modificando su fallo, declaramos la nulidad de las actuaciones practicadas por la Administración municipal con retroacción de las mismas al momento procesal en que ha de cumplirse con lo dispuesto en el art. 38 del Reglamento de 30 de noviembre de 1961 , dictando después la resolución que proceda, atemperándose en todo caso a lo que se dispone en el 40 del mismo texto reglamentario; sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes.
Y, a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. - Mariano Baena del Alcázar. - Antonio Martí García. - José María Reyes Monterreal- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr don José María Reyes Monterreal, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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