STS, 17 de Febrero de 2004
| Ponente | D. PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| ECLI | ES:TS:2004:1028 |
| Número de Recurso | 3560/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 17 de Febrero de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Febrero de dos mil cuatro.
Visto el recurso de casación nº 3560/01, interpuesto por el Procurador Sr. Araez Martínez, en nombre y representación de "Unión Salinera de España S.A.", contra la sentencia dictada en fecha 9 de Marzo de 2001, y en su recurso nº 288/98, por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, sobre impugnación de deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre, siendo parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de "Unión Salinera de España S.A." se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 20 de Abril de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 15 de Junio de 2001, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, en los términos solicitados en el suplico de la demanda.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 10 de Septiembre de 2002, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Administración General del Estado) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 16 de Enero de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 23 de Diciembre de 2003, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 10 de Febrero de 2004, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó en fecha 9 de Marzo de 2001, y en su recurso contencioso administrativo nº 288/98, por medio de la cual se desestimó el formulado por "Unión Salinera de España S.A." contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 3 de Febrero de 1998 que aprobó el acta de 20 de Septiembre de 1996, el acta complementaria de 31 de Octubre de 1996 y los Planos fechados el 3 de Febrero de 1997, en los que se define el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 6.840 metros de longitud, que comprende las marismas y salinas situadas entre los ríos San Pedro y Guadalete, en el término municipal de El Puerto de Santa María, (Cádiz).
La entidad actora impugnó ese deslinde en vía judicial, alegando en sustancia, entre otros argumentos, que la controversia está resuelta en favor del dominio privado de la finca por razón de sus características físicas y de manera definitiva por la sentencia dictada por la Sala Primera del Tribunal Supremo de 6 de Marzo de 1992. En efecto, el deslinde anterior de fechas 12 de Febrero de 1971 y 11 de Enero de 1972 fue impugnado por los propietarios ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que lo confirmó en sentencia del Tribunal Supremo de fecha 30 de Marzo de 1973. Posteriormente, la Administración del Estado demandó en la vía civil a "Unión Salinera de España S.A.", propietaria de la finca en cuestión, y la pretensión administrativa fue rechazada por sentencia de primera instancia de fecha 30 de Julio de 1987, de apelación de fecha 8 de Noviembre de 1989 y de la Sala 1ª del Tribunal Supremo de fecha 6 de Marzo de 1992.
Estas sentencias, dice la entidad recurrente, lo que han declarado no es que "Unión Salinera de España S.A." sea propietaria de un enclave en la zona marítimo-terrestre, sino que la salina "la Tapa, La Isleta y Marivéles", por razón de la altura de los terrenos, y demás características físicas, no forma parte de la zona marítimo-terrestre, ni del dominio público, y que, por ello, no puede ser invadida por ninguna Administración Pública.
Afirma que los terrenos no han sufrido ningún cambio o transformación desde entonces, por cuya razón las pruebas practicadas en aquellos pleitos civiles mantienen hoy su eficacia.
Por lo demás (añade), el resultado mismo del trabajo técnico administrativo en que se basa el deslinde impugnado es el de que todos los puntos de la superficie de la finca "Salina La Tapa" están a cota o altura superior al nivel de la mayor de las mareas posibles, llamada "pleamar máxima viva equinoccial", y, por lo tanto, la finca no puede ser invadida en ningún caso por el flujo o reflujo de las mareas, lo que produce a su vez un efecto decisivo: ni uno solo de los metros cuadrados de la finca pertenece a la marisma, a la zona marítimo terrestre ni al demanio marítimo.
La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional desestimó el recurso contencioso administrativo.
Se basó para ello en dos argumentos, que son paralelos a los utilizados por la mercantil actora en su demanda, a saber: primero, que las sentencias anteriores de la Jurisdicción Civil no aplicaron por motivos temporales la nueva Ley de Costas 22/88, por cuya razón este nuevo deslinde debe ser examinado y juzgado a la luz de la nueva legislación para decidir si es conforme o no a Derecho, es decir, para determinar si se han constatado o no las características físicas que el Legislador configura ahora como constitutivas de la titularidad dominical de los bienes deslindados; y segundo, que la Administración sí ha probado que la finca por sus características físicas forma parte del dominio público, razonando la Sala de instancia sobre el informe pericial prestado en autos por la Ingeniero Técnico Sra. Carlos Daniel y sobre el informe realizado por el Ingeniero de Minas Sr. Guillermo .
La entidad demandante ha formulado recurso de casación contra esa sentencia, en el cual esgrime tres motivos de impugnación, a saber:
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Infracción del artículo 3-1-a), párrafo segundo, de la Ley de Costas de 1988, en relación con los artículos 6.2 y 9 de su Reglamento.
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Infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la irretroactividad de la Ley de Costas prohibición de efectos confiscatorios y respeto a los derechos adquiridos (Sentencia de la Sala 1ª del Tribunal Supremo de 10 de Junio de 1996 y de su Sala 3ª de fecha 23 de Abril de 1997).
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Infracción de los artículos 10.1 y 22.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 3-a) y 4.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Aunque formulado en último lugar, estudiaremos en primero el que se articula al amparo del artículo 88-1-a) de la Ley Jurisdiccional, y que se basa en el argumento de que la Sala de la Audiencia Nacional "debía de haber dejado constancia de la competencia de la Jurisdicción Civil para resolver definitivamente las cuestiones de propiedad, y de que el conocimiento y decisión de las mismas por su parte tenía lugar únicamente a efectos prejudiciales".
Este motivo debe ser rechazado.
La Jurisdicción Contencioso Administrativa ha conocido de la impugnación de un acto administrativo, de un deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre, para lo cual tiene las suficientes atribuciones, (artículo 1 de la Ley Jurisdiccional 29/98, de 13 de Julio). Los efectos y carácter de su conocimiento son los dichos en el ordenamiento jurídico y no tienen por qué ser especificados en la sentencia.
En el primer motivo se alega en sustancia, en apoyo de la exclusión de la finca del dominio público, lo siguiente: Es un hecho incontrovertido que, sea por la razón que sea, los terrenos de que se trata no son ahora bañados por el flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración de las aguas del mar, ya que lo impide el "muro perimetral o vuelta afuera"; en consecuencia, los terrenos no están comprendidos en el artículo 3-1-a), párrafo segundo de la Ley de Costas, que no habla de terrenos "inundables" sino de terrenos "que se inundan", y al artículo 6.2 de su Reglamento no puede dársele efectos retroactivos, porque las disposiciones administrativas no pueden tenerlos, porque ese mismo precepto deja a salvo lo dispuesto en el artículo 9, que se refiere a terrenos amenazados por la invasión del mar, y porque, en supuesto análogo, (a saber, el de los terrenos ganados al mar del artículo 4.2 de la Ley), la Disposición Transitoria Segunda, número 2, no prevé efectos retroactivos.
Tampoco aceptaremos este argumento.
Conviene comenzar afirmando que el hecho de ser los terrenos de la Salina La Tapa naturalmente inundables es un hecho declarado probado por la Sala de instancia (y que deduce del propio reconocimiento judicial y del informe del Ingeniero de Minas D. Pedro Guillermo ). Hecho que, por lo tanto, no puede ser discutido en casación, (como no lo es), y del que hemos necesariamente de partir.
Esta Sala, en recientes sentencias de 10 de Febrero de 2004 (casación 3187/01) y de 12 de Febrero de 2004 (casación 3253/01) ha declarado que la finalidad de la Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección de dominio público marítimo-terrestre sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos (artículo 132 C.E.).
Todo el sistema transitorio de la Ley 22/88 demuestra lo dicho: la Ley impone su regulación también hacia el pasado, pues se sobrepone incluso a anteriores declaraciones de propiedad particular por sentencias firmes (Disposición Transitoria 1ª -1) y también a títulos anteriores amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria (Disposición Transitoria 1ª-2).
Esta vocación de la Ley 22/88 se observa claramente en su Disposición Transitoria Primera nº 3, que (aunque aquí no sea aplicable, por referirse a terrenos no deslindados o deslindados sólo parcialmente) dispone que el deslinde habrá de realizarse para todos los terrenos que resulten incluidos en el dominio público "aunque hayan sido ocupados por obras", caso en que la Disposición Transitoria Tercera, nº 3, del Reglamento 1471/89 de 1 de Diciembre, remite a la Disposición Transitoria Cuarta, nº 1, que articula todo un sistema según se trate de obras previas autorizadas o no autorizadas. Es más, el nº 4 de esta Disposición Transitoria Tercera del Reglamento es sumamente revelador, puesto que dispone que si las obras o instalaciones no hubieran sido objeto de concesión por emplazarse más allá de la línea de deslinde que debiera haberse fijado con arreglo a la Ley de Costas de 26 de Abril de 1969, se otorgará dicha concesión conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta del Reglamento. Este precepto demuestra que las nuevas categorías de bienes de dominio público marítimo-terrestre de la Ley 22/88 afectan sin duda a situaciones previamente consolidadas.
Esta regulación expresa para los casos de terrenos no deslindados es analógicamente aplicable a los casos de terrenos deslindados conforme a la Ley 28/69, de 26 de Abril pero que han de serlo conforme a los criterios de la nueva Ley 22/88, aunque la Disposición Transitoria 1ª-4 no sea tan explícita.
Y la conclusión de todo ello es clara: lo que importa en la regulación legal no es el terreno tal como ha sido transformado por obras o instalaciones sino tal como es por naturaleza; las características naturales son las que determinan su calificación jurídica y son las que han de ser tenidas en cuenta al trazar el deslinde.
Esta tesis, por lo demás, es la mantenida por este mismo Tribunal en sentencia de 30 de Diciembre de 2003 (casación nº 2666/00), que se remite a la de 20 de Octubre de 2000 (casación 9670/98). En ella decíamos lo siguiente:
"La circunstancia de que un suelo haya sido incorporado a un proceso urbanizador no desnaturaliza su condición geomorfológica, estando contemplada en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Costas la compatibilidad del dominio público marítimo-terrestre con la clasificación como urbano del suelo por haber sido urbanizado en ejecución del planeamiento, de manera que la urbanización de un terreno no constituye un hecho excluyente de la definición legal contenida en los artículo 3.1 b de la Ley de Costas y 3.1 b de su Reglamento, por lo que si, como en este caso, se ha demostrado que constituye un importante depósito de arenas litorales, debe incluirse en el dominio público marítimo-terrestre".
(Este razonamiento sobre la urbanización de un terreno es también aplicable al de instalación de una salina en lo que naturalmente es un terreno inundable).
Y frente a ello no caben los argumentos expuestos en el motivo, ya que:
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- El artículo 6.2 del Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 147/89, de 1 de Diciembre, (a cuyo tenor aquellos terrenos no comprendidos en el artículo 9, actualmente inundables cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas y otros sistemas semejantes, forman parte del dominio público marítimo terrestre conforme a lo establecido en los artículos 3-1-b) de la Ley de Costas y de este Reglamento), no se excede de lo establecido en la Ley, ni tiene unos efectos retroactivos distintos de los propios fijados en ella, conforme a sus sistema transitorio.
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- El que ese precepto 6.2 deje a salvo lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento no abona la conclusión deseada por la parte actora: una cosa es que la Ley de Costas permita a los propietarios defender sus terrenos de la invasión del mar y otra muy distinta que puedan, en perjuicio del dominio público marítimo terrestre, apropiarse de los terrenos naturalmente inundables.
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- Tampoco el artículo 4.2 de la Ley de Costas conduce a solución distinta. La parte recurrente relaciona ese precepto con la Disposición Transitoria 2ª, número 2 de la Ley, pretendiendo beneficiarse de ella.
Pero esa Disposición Transitoria no es aplicable al caso, porque se refiere a supuesto en que existe concesión administrativa; y, sobre todo, porque allí se dispone que, incluso en tales casos, "sus playas y zona marítimo-terrestre continúan siendo de dominio público en todo caso". Y esto es lo que ocurre en el caso de autos, pues se trata de terrenos naturalmente inundables, es decir, de zona marítimo-terrestre (artículo 3-1-a) de la Ley 28/88).
En el segundo motivo se alega la infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, con cita de las sentencias de la Sala 1ª de 10 de Junio de 1996 y de la Sala 3ª de 23 de Abril de 1997.
El motivo no puede ser estimado.
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Respecto de la sentencia de la Sala 1ª, porque la propia Sala advierte que la demanda se presentó en aquél pleito el día 22 de Enero de 1988, es decir, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio, de forma que no era directamente aplicable al caso.
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Respecto de la sentencia de la Sala 3ª (Apelación nº 1057/92), porque lo que allí se impugnaba eran unas liquidaciones giradas por el Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, así que lo razonado en esa sentencia sobre cuestiones distintas a las tributarias no puede enfrentarse a lo que haya de argumentarse y decidirse en los recursos contra deslindes de bienes de dominio público marítimo-terrestre.
Al declararse no haber lugar al presente recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139-2 de la Ley Jurisdiccional 29/98). Esta condena, respecto de la minuta de Letrado, sólo alcanza a la cifra máxima de 3.600'00 euros (artículo 139-3), a la vista de las actuaciones procesales.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 3560/01 interpuesto por "Unión Salinera de España S.A." contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) en fecha 9 de Marzo de 2001 y en su recurso contencioso administrativo nº 288/98. Y condenamos a dicha entidad en las costas del presente recurso de casación. Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cifra máxima de 3.600'00 euros.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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SAN, 13 de Abril de 2005
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