STS, 31 de Marzo de 2004

JurisdicciónEspaña
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)
Fecha31 Marzo 2004

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Marzo de dos mil cuatro.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 5371/2001 interpuesto por la entidad ISLA CANELA, S.A., representada por el Procurador Don Jorge Deleito García y asistido de Letrado, siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado; promovido contra la sentencia dictada el 8 de junio de 2001 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en Recurso Contencioso-administrativo nº 43/1998, sobre procedimiento de deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso nº 43/1998, promovido por la entidad ISLA CANELA, S.A., y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre procedimiento de aprobación de deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre en tramo costa del término municipal de Ayamonte (Huelva, Andalucía).

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 8 de junio de 2001, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: En atención a lo expuesto la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:

DESESTIMAR el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de ISLA CANELA S.A. contra la Orden Ministerial de fecha 20 de noviembre de 1997, por el concepto de caducidad y archivo del nuevo expediente de modificación de deslinde, del tramo que había sido anteriormente deslindado por OM de 5 de marzo de 1980, en la margen izquierda del caño de la Mojarra desde su cabecera hasta su desembocadura, en el término municipal de Ayamonte (Huelva), a que las presentes actuaciones se contraen, que confirmamos por ser conforme a Derecho.

Sin expresa imposición de costas.".

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la entidad ISLA CANELA, S.A. se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 3 de septiembre de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 18 de septiembre de 2001 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara, en definitiva sentencia dando lugar al mismo y casando la resolución recurrida, que anule y deje sin efecto alguno la Resolución del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 20 de noviembre de 1997, y acuerde la caducidad y archivo del expediente de deslinde al que se refiere, con los demás pronunciamientos que corresponda efectuar en Derecho.

QUINTO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 16 de octubre de 2002, ordenándose también, por providencia de 21 de noviembre de 2002, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ABOGADO DEL ESTADO) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presento en fecha de 13 de enero de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia desestimándolo, por ser conforme a Derecho la resolución judicial impugnada.

SEXTO

Por providencia de fecha 6 de febrero de 2004 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 16 de marzo de 2004, en que tuvo lugar.

SÉPTIMO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha 8 de junio de 2001, y en su recurso contencioso administrativo nº 43/1998, por medio de la cual se desestimó el formulado por la entidad ISLA CANELA, S.A. contra la Orden Ministerial del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 20 de noviembre de 1997, que desestimó la petición formulada por la representación de la entidad recurrente sobre la caducidad y archivo de las actuaciones de modificación de deslinde, del tramo que había sido anteriormente deslindado por Orden Ministerial de 5 de marzo de 1980, correspondiente a la margen izquierda del caño de la Mojarra desde su cabecera hasta su desembocadura, en el término municipal de Ayamonte (Huelva).

SEGUNDO

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, y se basó para ello la sentencia, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

  1. En relación con la naturaleza del procedimiento de deslinde se señala, citando la anterior SAN de 3 de diciembre de 1999, que «estamos en presencia de un procedimiento que no puede calificarse, en estricta técnica jurídica, de limitador o restrictivo de derechos, pues junto a los intereses específicos de la actora, convergen los intereses generales subyacentes en la delimitación del dominio público marítimo terrestre, bien imprescriptible por naturaleza, además de los de terceras personas».

  2. Que «No puede decirse que el acto de deslinde ... constituya siempre y en todo caso un acto limitativo de derechos. Pues, en ocasiones, aunque sean las menos, el deslinde puede provocar efectos favorables para los interesados en cuanto que determina la exclusión de sus bienes del dominio público, este procedimiento, como se ha dicho, puede también iniciarse a instancia de parte».

  3. Y que «los términos del artículo 42.2 de la Ley 30/92 se refieren, en cuanto al plazo máximo para resolver en tres meses, salvo precepto expreso, a solicitudes de los interesados, supuesto distinto del presente».

  4. Por otra parte, con cita de la SAN de 1 de marzo de 2000, que reitera los anteriores pronunciamientos de la SAN de 3 de diciembre de 1999, señala que « ni la Ley ni el Reglamento de Costas tienen establecido un plazo máximo para la resolución, y con independencia de que resulte aconsejable salvar tal omisión, no es ello materia competencia de los Tribunales de Justicia. Entre tanto, como dice la resolución impugnada, son de aplicación los principios generales de eficacia y celeridad, preceptuados tanto en la Constitución como en la propia Ley 30/1992, quedando expedita la posible exigencia de resolver, que en este caso, aunque tardíamente, ya lo ha hecho la administración; de responsabilidad patrimonial como consecuencia del mal funcionamiento del servicio público, cuando se den todos los requisitos previstos en su normativa especial; o de responsabilidad disciplinaria para el funcionario causante de la demora. Aparte cuantas acciones fueran procedentes como señala la demanda, que formula reserva para su ejercicio».

  5. Que «Para el futuro la situación variará sustancialmente con la Ley 4/1999 de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común que ha introducido variaciones importantes en el régimen de la caducidad como forma de terminación de los procedimientos, precisando en los apartados 2 y 3 del nuevo artículo 42 que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos, señalando en todo caso un plazo máximo de 6 meses y reservando la fijación de otro mayor a norma de rango de ley o derivadas del Derecho Comunitario, quedando supeditadas las previsiones de esta ley a sus disposiciones adicionales y transitorias».

De todo ello, en consecuencia, la sentencia impugnada de instancia deduce la legalidad de la resolución recurrida.

TERCERO

Contra esa sentencia ha interpuesto la representación de la entidad ISLA CANELA, S.A. recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del Ordenamiento jurídico que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En concreto, considera infringidos los artículos 42.2 (que establece el plazo máximo para la resolución de los expedientes que no tuvieran fijado un plazo específico) y 43.4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJPA (que establece la caducidad del expediente cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir efectos favorables para los ciudadanos); así como, por otra parte, los artículos 9.3 (que garantiza la seguridad jurídica y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos) y 103 de la Constitución (que establece el principio de eficacia en la actividad de la Administración Pública).

El motivo debe ser rechazado.

En síntesis pues, la tesis de la sentencia impugnada, que confirma la contenida en la anterior resolución administrativa, consiste en la inaplicación al supuesto de autos -procedimiento de deslinde de dominio público marítimo terrestre-- de la obligación impuesta en el artículo 42.2 de la Ley 30/1992, en su inicial redacción, de concluir el citado procedimiento mediante resolución expresa en el plazo de tres meses, establecido supletoriamente en tal precepto, así como, por consiguiente, en la inaplicación de la consecuencia anudada al citado incumplimiento, contemplada en el artículo 43.4 de la misma Ley, para «los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos», y consistente en la caducidad del procedimiento, con el consiguiente archivo de las actuaciones, cuando se produzca el requisito temporal establecido en el precepto, cual es el transcurso del «plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada la resolución» expresa.

Inaplicación, de ambos preceptos, que viene determinada: a) Porque el primero de los citados (42.2) solo se refiere a los procedimientos iniciados a instancia de parte, que no es el caso, al estarse en presencia de un procedimiento de deslinde iniciado de oficio; y b) Porque el procedimiento de deslinde, si bien se inició de oficio -como exigía el 43.4--, sin embargo, puede ser también iniciado a instancia de los particulares, y, además, porque el mismo puede ser considerado como susceptible de producir actos favorables para los ciudadanos, aspecto no contemplado el citado artículo 43.4, que se refiere, con exclusividad, al supuesto contrario.

Doble argumentación que desarrollamos a continuación.

CUARTO

Significativo fue el cambio introducido por la LRJPA, en su citado artículo 42, en relación con la obligación de resolver de forma expresa la Administración Pública los procedimientos administrativos; obligación que no se establecía de una manera aislada sino enmarcada dentro del Título IV de la misma Ley, dedicado a la «actividad de las Administraciones Públicas», y como consecuencia o derivación de la obligación -y responsabilidad-- que se impone en el artículo anterior (41 LRJPA) en relación con la tramitación de los procedimientos administrativos, habilitándose a los titulares de las unidades administrativas y al personal servicio de las mismas para adoptar las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos e intereses legítimos, «disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de los procedimientos».

En concreto, el artículo 42, en su redacción de 1992, establecía:

  1. La obligación general -o genérica-- de resolver, de forma expresa, todo tipo de procedimientos; efectivamente, tal obligación se extiende (42.1) no sólo a cuantas «solicitudes formulen los interesados», sino también a los «procedimientos iniciados de oficio cuya instrucción y resolución afecte a los ciudadanos o a cualquier interesado»; tan amplio espectro contó, sin embargo (42.1.2º), con algunas excepciones --en las que no se exigía la resolución expresa--, cuales eran los procedimientos en los que se producía la prescripción (132 LRJPA), la caducidad (43.4 y 92 LRJPA), la renuncia o el desistimiento (71.1, 90 y 91 LRJPA), así como aquellos procedimientos «relativos al ejercicio de derechos que sólo deban ser objeto de comunicación», o aquellos «en los que se haya producido la pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento».

  2. En segundo lugar, el citado artículo 42, en su apartado 2, establecía (o concretaba) que la expresada genérica obligación de resolución expresa debería llevarse a cabo en un «plazo máximo», pero ello solo en el supuesto de que se tratara de procedimientos iniciados mediante «solicitudes que formulen los interesados», esto es, no en el caso de los procedimientos iniciados de oficio. Tal plazo máximo era, en primer lugar, el establecido específicamente para la «tramitación del procedimiento aplicable en cada caso»; en segundo lugar, con carácter supletorio («cuando la norma de procedimiento no fije plazo»), el plazo para resolver sería el de tres meses; y, en tercer lugar, el precepto contemplaba (42.2.2º y 3º) la posibilidad de ampliación de los anteriores plazos «cuando el número de solicitudes formuladas impidan razonablemente el cumplimiento de los plazos».

  3. En tercer lugar, en su apartado 3, el artículo 42 LRJPA, contemplaba un mecanismo de responsabilidad para los titulares de los órganos administrativos, en los supuestos de incumplimiento de resolución expresa, que no es del caso.

La misma LRJPA, consciente de la existencia de una gran cantidad de procedimientos administrativos, en las diversas Administraciones Públicas, en los que no establecía su tiempo de tramitación, y utilizando una técnica de deslegalización temporal contenida en la Disposición Adicional Tercera de la misma Ley, que fue denominada proceso de adecuación, dejó en manos de las diversas Administraciones Públicas (por un período de seis meses, que luego el Real Decreto Ley 14/1993, de 4 de agosto, prorrogaría a dieciocho), tanto el establecimiento del «plazo máximo» de cada procedimiento, como la determinación de los efectos, positivos o negativos (silencio positivo o negativo), para el supuesto de ausencia o falta de resolución expresa dentro del citado «plazo máximo».

En relación con el procedimiento de deslinde del dominio público marítimo terrestre, debe señalarse que ni la Ley ni el Reglamento de Costas tienen establecido un plazo máximo para la resolución. Es cierto que el procedimiento de deslinde (artículo 20.1 del Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1º de diciembre, RC) puede incoarse «de oficio o a petición de cualquier persona interesada», mas en el supuesto de autos lo ha sido mediante decisión de la Administración, circunstancia que, de conformidad con lo anteriormente señalado, impide la aplicación al mismo de plazo alguno para su resolución, pues ni el mismo se expresa en la normativa que cita la sentencia de instancia, ni, en consecuencia le es de aplicación el también mencionado plazo supletorio de tres meses.

Tampoco resulta de aplicación el mencionado plazo de tres meses, también establecido supletoriamente en el artículo 3º.1 del Real Decreto 1778/1994, de 5 de agosto, de Adecuación a la LRJPA de las normas reguladoras de los procedimientos de otorgamiento, modificación y extinción de las autorizaciones, pues aunque el Anexo del mismo, en su apartado J.3), se remite a la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC) y a las disposiciones de desarrollo de la misma, lo es exclusivamente en relación con las autorizaciones previstas en la citada LC, categoría de los actos administrativos que no resulta de aplicación a la resolución aprobatoria de un deslinde marítimo- terrestre, pues el mismo Real Decreto considera como tales (artículo 1º.2) a «los actos administrativos, cualquiera que sea su denominación específica, por los que, en uso de una potestad de intervención legalmente atribuida a la Administración, se permite a los particulares el ejercicio de una actividad, previa comprobación de adecuación al ordenamiento jurídico y valoración del interés público afectado», que no es el caso de las resoluciones aprobatorias de los deslindes marítimo-terrestres.

Tema distinto, como señala la sentencia de instancia, es que resultara conveniente el establecimiento de un plazo máximo para resolver este tipo de procedimientos, para tal decisión tan solo se ha producido, por parte del legislador, con la aprobación de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de Modificación de la LRJPA.

QUINTO

Aunque lo anterior sería suficiente para la desestimación del único motivo de casación esgrimido, debe por la Sala también señalarse la inaplicación al supuesto de autos, y por tanto su ausencia de infracción, del segundo artículo invocado: 43.4 LRJPA, también en su inicial redacción de 1992.

En síntesis, tal precepto exigía, para poder aplicar la caducidad que en el mismo se establece -al margen del doble transcurso, sin resolución expresa, del plazo establecido para resolver (específica o supletoriamente), y del plazo de treinta días a contar desde el vencimiento del anterior--, la concurrencia de una doble condición en los procedimientos a los que se pretendía aplicar tal caducidad: a) Que fueran «procedimientos iniciados de oficio»; y b) Que fueran procedimientos «no susceptible de producir actos favorables para los ciudadanos».

La Sala de instancia, aceptando que el procedimiento de deslinde, en el presente caso, fue iniciado de oficio, rechaza, sin embargo la concurrencia del segundo requisito, como se ha expresado, con base en la afirmación de que «estamos en presencia de un procedimiento que no puede calificarse, en estricta técnica jurídica, de limitador o restrictivo de derechos, ya que junto a los intereses específicos de la actora, convergen los intereses generales subyacentes en la delimitación del dominio público marítimo terrestre, bien imprescriptible por naturaleza, además de los de terceras personas».

La propia y específica naturaleza del procedimiento de deslinde, puesta de manifiesto con reiteración por la Sala, conduce a ratificar tal pronunciamiento. Efectivamente, el procedimiento de deslinde, contemplado en el capítulo III del título I de la Ley de Costas 22/1998, de 28 de julio, tiene como finalidad constatar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de dicha Ley; actividad en la que destacan y sobresalen, por encima de los concretos intereses de los particulares afectados por tal constatación y declaración, los intereses generales derivados de la materialización física -en que el deslinde se concreta-- del dominio público marítimo terrestre, legalmente definido en los anteriores preceptos y que con el deslinde se ve dotado de mayor seguridad jurídica.

Tal naturaleza del procedimiento de deslinde, obviamente, no encaja en la de los procedimientos a los que se refería el artículo 43.4 LRJPA, que solo contempla los procedimientos «no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos», cual sería un procedimiento sancionador. Debe, además, dejarse constancia que en el artículo 92.4 de la misma LRJPA, y aunque previsto para los procedimientos iniciados a instancia de los particulares, se contempla la posibilidad de no aplicar la caducidad, como consecuencia de la paralización imputable a los administrados «en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición o esclarecimiento».

Tales argumentos sirven igualmente para rechazar la vulneración que se esgrime, en el mismo único motivo, de los artículos 9.3 (que garantiza la seguridad jurídica y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos) y 103 de la Constitución (que establece el principio de eficacia en la actividad de la Administración Pública), ya que la aplicación de los mismos procede en el marco y ámbito de los preceptos legales suficientemente analizados.

SEXTO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956, en relación con la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio).

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción y las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación núm. 5371/2001, interpuesto por la entidad "ISLA CANELA, S. A." contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) de fecha 8 de junio de 2001, en su Recurso Contencioso-administrativo 43 de 1998, la cual, en consecuencia, confirmamos.

  2. Condenar a la entidad recurrente en las costas del presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos Publicación.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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