STS, 19 de Noviembre de 2002

PonenteAurelio Desdentado Bonete
ECLIES:TS:2002:7691
Número de Recurso428/2002
ProcedimientoSOCIAL - 10
Fecha de Resolución19 de Noviembre de 2002
EmisorTribunal Supremo - Sala Cuarta, de lo Social

D. LUIS GIL SUAREZD. AURELIO DESDENTADO BONETED. MARIANO SAMPEDRO CORRALD. JOSE MARIA BOTANA LOPEZD. GONZALO MOLINER TAMBOREROD. JOAQUIN SAMPER JUAN

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecinueve de Noviembre de dos mil dos.

Vistos los presentes autos pendientes ante esta Sala en virtud del recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por Dª Flor, representada y defendida por el Letrado Sr. Sánchez-Tarazaga Marcelino, contra la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 5 de octubre de 2.001, en el recurso de suplicación nº 3202/99, interpuesto frente a la sentencia dictada el 14 de mayo de 1.999 por el Juzgado de lo Social nº 11 de Valencia, en los autos nº 12/99, seguidos a instancia de dicha recurrente contra el INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL y la TESORERIA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, sobre reintegro.

Ha comparecido ante esta Sala en concepto de recurrido el INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, representado por el Procurador Sr. Ruiz de Velasco y defendido por Letrado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El 5 de octubre de 2001 la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia, en virtud del recurso de suplicación interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo Social nº 11 de Valencia, en los autos nº 12/99, seguidos a instancia de dicha recurrente contra el INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL y la TESORERIA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, sobre reintegro. La parte dispositiva de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana es del tenor literal siguiente: "Que estimamos el recurso interpuesto por el INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL y desestimamos el formulado por la actora Flor, ambos contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social nº 11 de Valencia de fecha 14 de mayo de 1.999, y en consecuencia, revocamos parcialmente la sentencia recurrida y desestimamos la demanda formulada por Flor contra el INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL y la TESORERIA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, absolviendo a la demandada de las pretensiones contra la misma formuladas".

SEGUNDO

La sentencia de instancia, de 14 de mayo de 1.999, dictada por el Juzgado de lo Social nº 11 de Valencia, contenía los siguientes hechos probados: "1º.- La demandante Dª Flor es perceptora de pensión de viudedad del RETA desde julio de 1.994, habiendo percibido desde 1.996 las siguientes cantidades en concepto de pensión, de mejoras y de complementos a mínimos:

PERIODO MEJORAS PENSION MINIMOS TOTAL

1-1-96a31-12-96 9.487 841 43.107 53.435

1-1-97a31-12-97 9.756 841 44.228 54.825

1-1-98a28-2-98 9.979 871 45.160 55.980

1-3-98a31-3-98 9.979 841 4.610 15.430

1-4-98a31-12-98 9.979 841 ------ 10.820

Desde1-1-99 10.174 841 ----- 11.015

----2º.- Que por la entidad gestora se informó a la demandante en resolución de 18-12-97 de que por los datos que le constaban, venía percibiendo indebidamente el complemento a mínimos y se le requirió a fin de que aportara las declaraciones de la renta de 1995 y 1996, las cuales no fueron proporcionadas. Que la actora obtuvo unas rentas derivadas de alquileres en 1997 de 1.488.110 ptas. Que en resolución de 27-3-98 el INSS cifró en 1.160.700 ptas. el importe de los complementos a mínimos percibidos indebidamente de enero de 1.996 a marzo de 1.998, según desglose que figura al folio 43 de los autos. ----3º.- Que por resolución del INSS de 17-11-98 se declararon indebidamente percibidos dichos complementos, reclamándose por tal concepto del periodo la cantidad de 1.308.400 ptas. Que la cantidad que indebidamente cobró por tal concepto es de 1.308.400 ptas., ya que le correspondía percibir las cantidades que figuran en primer lugar, y que respecto a las percibidas arrojan las diferencias que se mencionan en la segunda columna:

Periodo Debió cobrar Diferencia

1-1-96 a 31-12-96 10.328 43.107 x 14

1-1-97 a 31-12-97 10.597 44.228 x 14

1-1-98 a 28-2-98 15.430 40.550 x 2

1-3-98 a 31-3-98 10.820 4.610 x 1

----4º.- Se agotó la vía administrativa previa".

El fallo de dicha sentencia es del tenor literal siguiente: "Que estimando parcialmente la demanda interpuesta por Dª Flor, debo declarar sin efecto la resolución del INSS de 17-11- 98 en el sentido de que, en virtud de la misma, la actora sólo debe reintegrar las diferencias de complementos de mínimos percibidas indebidamente en 1.997 y 1.998, y que importan 704.902 ptas., sin perjuicio de que la entidad gestora reclame en el procedimiento oportuno las correspondientes a la anualidad anterior, debiendo ser en cuanto al resto desestimada la demanda y absuelto el Instituto Nacional de la Seguridad Social y la Tesorería General de la Seguridad Social".

TERCERO

El Letrado Sr. Sánchez-Tarazaga Marcelino, en representacion de Flor, mediante escrito de 2 de febrero de 2.002, formuló recurso de casación para la unificación de doctrina, en el que: PRIMERO.- Se alegan como sentencias contradictorias con la recurrida las dictadas por las Salas de lo Social de los Tribunales Superiores de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de noviembre de 1.999, de Valladolid de 2 de febrero de 1.999, de Granada de 11 de noviembre de 1.998. SEGUNDO.- Se alega la infracción del artículo 533.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con los artículos 2 y 3 de la Ley de Procedimiento Laboral y con el Real Decreto 148/96, de 5 de febrero y la Orden de 18 de julio de 1.997. También se alega la infracción del artículo 144 y ss. de la Ley de Procedimiento Laboral en relación con el artículo 43 de la Ley General de la Seguridad Social.

CUARTO

Por providencia de esta Sala de 6 de marzo de 2.002 se tuvo por personado al recurrente y por interpuesto el presente recurso de casación para la unificación de doctrina.

QUINTO

En la mencionada providencia se concedió al recurrente un plazo de 10 días para que eligiera, entre las sentencias que invoca, una por cada materia de contradicción alegada, con la advertencia de que de no hacer dicha elección se entenderá que opta por la más moderna. La parte designó como sentencias de contradicción las dictadas por las Salas de lo Social de los Tribunales Superiores de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de noviembre de 1.999, de Granada de 11 de noviembre de 1.998 y del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 2.000.

SEXTO

Evacuado el traslado de impugnación, el Ministerio Fiscal emitió informe en el sentido de considerar improcedente el recurso, e instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para la votación y fallo el día 13 de noviembre actual, en cuya fecha tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Plantea el presente recurso cuatro cuestiones con los correspondientes motivos y alegaciones de contradicción. La primera se refiere al alcance de la jurisdicción del orden social en relación con la decisión que se contiene en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida, en el que se rechaza el motivo propuesto por la parte, que denunciaba la infracción del artículo 533.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con los artículos 2 y 3 de la Ley de Procedimiento Laboral, 9,4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y con el Real Decreto 148/1996 y la Orden de 18 de julio de 1.997. La sentencia recurrida considera que no se pueden plantear en este orden jurisdiccional cuestiones que se refieran al expediente administrativo, ya que la competencia social se contrae al derecho a obtener las prestaciones de seguridad social (artículo 2.b) de la Ley de Procedimiento Laboral), sin que sea competente para conocer de las supuestas nulidades de período anterior a la demanda, pues tal pretensión está excluida por el artículo 3 de la Ley de Procedimiento Laboral. Hay, por tanto, un pronunciamiento de falta de jurisdicción, pues en la demanda se había pedido la caducidad del procedimiento administrativo y la nulidad del acto administrativo resolutorio por los vicios formales que allí se alegaron y en el recurso de suplicación se insistió en sostener la jurisdicción del orden social en esta materia.

La sentencia de contraste decide un caso en el que consta también que se había pedido la declaración de la terminación del procedimiento por caducidad -como se desprende de los fundamentos segundo y cuarto- y el organismo gestor demandado había opuesto la excepción de falta de jurisdicción del orden social. La sentencia desestima el recurso del Instituto Nacional de la Seguridad Social, que alegaba la falta de jurisdicción, razonando que "en principio es indiscutible la competencia del orden social sobre las controversias en materia de seguridad social, no debiendo de olvidarse que el órgano jurisdiccional puede y debe resolver en la sentencia con carácter previo aquellas cuestiones que sean necesarias para resolver el asunto sometido a su conocimiento, incluidas aquellas de carácter prejudicial, que correspondan a otros órganos jurisdiccionales, si bien a los solos efectos del proceso en curso (artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 4 nº 1 y 2 de la Ley de Procedimiento Laboral)". Por ello, entra a conocer de la pretensión deducida en orden a la caducidad y la estima. Hay, por tanto, contradicción en este punto, pues el problema planteado es el mismo y las decisiones son opuestas. No es una cuestión irrelevante, como dice la parte recurrida, porque la decisión sobre la terminación del procedimiento excluiría, de ser positiva, el acto administrativo adoptado y llevaría a la estimación de la demanda. Por otra parte y en cuanto a la objeción planteada por el Ministerio Fiscal, hay que indicar que el que la sentencia recurrida se haya pronunciado sobre la cuestión de fondo debatida no elimina la decisión que rechaza la jurisdicción en los aspectos relativos al control formal del acto y es aquí donde se produce la contradicción, pues esta decisión tiene autonomía en el conjunto de cuestiones abordadas por esa sentencia, como suele suceder en las denominadas controversias complejas, en las que la Sala ha admitido que los diferentes temas de decisión pueden ser objeto de comparación independiente (sentencias de 10 de noviembre de 1.995 y 14 de diciembre de 1.999).

SEGUNDO

El motivo que se formula en este punto con denuncia de la infracción de los artículos 2 y 3 de la Ley de Procedimiento Laboral en relación con el artículo 533.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1.881 debe ser estimado. El artículo 2.a) de la Ley de Procedimiento Laboral establece que "los órganos jurisdiccionales del orden social conocerán de las cuestiones litigiosas que se promuevan entre materia de Seguridad Social" y el artículo 3.1.a) del mismo texto legal sólo exceptúa de esta atribución "las resoluciones dictadas por la Tesorería General de la Seguridad Social en materia de recaudación" y las decisiones asimiladas en esta materia de otros organismos gestores. Esta atribución alcanza, por tanto, a todas las pretensiones que se formulen en relación con los actos administrativos de Seguridad Social, que afecten a los actos de encuadramiento y a la acción protectora. Pero la jurisdicción se extiende al control judicial pleno del acto administrativo y ello tanto en lo que se refiere al contenido material de éste, como a sus aspectos formales y, concretamente, a los relativos al procedimiento. La atribución competencial no está limitada al contenido sustantivo de los actos, sino que se refiere de forma amplia a todos los litigios en materia de Seguridad Social -con la excepción ya indicada-, sin ningún límite en función del carácter material o formal de la causa de impugnación del acto. No es, por tanto, aplicable aquí el criterio de los denominados "actos separables", que se recoge en el artículo 2.b) de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En primer lugar, porque la separación que este precepto establece en relación con el régimen de impugnación judicial se refiere de forma exclusiva a "los actos de preparación y adjudicación" de los contratos privados de la Administración -entre ellos, los procesos de selección en el contrato de trabajo; sentencia de 20 de septiembre de 2.002 y las que en ella se citan- y es un criterio que no cabe generalizar en plano jurisdiccional, porque opera claramente como una excepción al principio general de la jurisdicción plena sobre el mismo acto; principio que responde a exigencias de economía y armonía procesales, pues sería contrario a la primera el tener que seguir dos procesos para impugnar el mismo acto, que, además, podría ser confirmado por un orden jurisdiccional y revocado por otro. Por otra parte, el acto separable del artículo 2.b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se refiere a contratos de la Administración sometidos, a la vez, a un régimen de Derecho Privado y a otro de Derecho Público (en la preparación y adjudicación), que no es el caso de los actos administrativos de Seguridad Social, que se rigen por normas de carácter público tanto en las cuestiones de procedimiento, como en las de contenido.

Los argumentos de la sentencia recurrida no pueden aceptarse. No es cierto que "la competencia social" se límite "al derecho a obtener prestaciones", pues el artículo 2.b) de la Ley de Procedimiento Laboral se refiere a toda la materia de Seguridad Social con la única excepción ya señalada de la gestión recaudatoria. Tampoco se excluye la jurisdicción del orden social en atención a que la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común no sea aplicable en el orden social, en virtud de la disposición adicional sexta de dicha Ley, porque, aparte de que la disposición citada no dice que la mencionada Ley no se aplique en el orden social, sino que se limita a indicar que la impugnación de los actos de Seguridad Social se regirán por lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Laboral, lo cierto es que la jurisdicción del orden social no viene determinada por el carácter de la norma aplicable, sino por el contenido de la pretensión. Además en el ordenamiento sectorial de Seguridad Social hay normas específicas de procedimiento y no sería lógico sostener que la denuncia de cualquiera de ellas determine la exclusión de la jurisdicción del orden social.

La sentencia recurrida dice que la exclusión surge del artículo 3 de la Ley de Procedimiento Laboral, pero, tras las reformas de las Leyes 29/1998 y 50/1998, no hay ningún epígrafe en que tal exclusión pueda encuadrarse; no se trata de materia recaudatoria, ni de tutela de los derechos de libertad sindical y huelga de los funcionarios públicos o de impugnación de disposiciones de carácter general; tampoco se trata de impugnación de sanciones. Pero, aunque, en atención a la fecha del acto impugnado, se aplicara el artículo 3 de la Ley de Procedimiento Laboral en la redacción anterior a las reformas de 1998, la anterior conclusión no se alteraría. La resolución administrativa impugnada no es un acto administrativo sujeto al Derecho Administrativo en materia laboral a efectos de la exclusión del artículo 3.a) de la citada Ley -en la versión mencionada-, sino una resolución administrativa en materia de Seguridad Social, que sigue el régimen de atribución plena del artículo 2.b) de la Ley de Procedimiento Laboral y que puede presentar aspectos sustantivos y formales en orden a su impugnación. Pero unos y otros se regulan por el ordenamiento sectorial de Seguridad Social, como muestra el examen del Real Decreto 148/1996 y la Orden de 18 de julio de 1997, que dictan normas sobre el procedimiento de reintegro de prestaciones percibidas indebidamente. El que además pueda resultar aplicable la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común es irrelevante, porque la jurisdicción entre el orden contencioso-administrativo y el orden social no se delimita en atención a la norma aplicable, ni tampoco en función exclusiva de la materia sobre la que versa el conflicto, sino en atención a esta materia y al tipo de intervención administrativa que constituye el objeto de la impugnación, pues los actos de la Administración en materia social no están sometidos únicamente al Derecho Administrativo o al Laboral de forma exclusiva, sino a ambos (normalmente, los aspectos formales se rigen por el primero y los sustantivos por el segundo), aparte de que hay normas típicamente administrativas en el marco de disposiciones laborales. Los actos que se han excluido tradicionalmente de la jurisdicción del orden social son aquellos en los que la Administración actúa en el ejercicio de potestades en el marco de las relaciones laborales, -con la notable excepción de las sanciones impuestas por las gestoras, artículo 48.4 LISOS y artículo 233.2º.c) de la Ley General de la Seguridad Social en relación con la sentencia de 11 de octubre de 2001-, pero en el ámbito de la Seguridad Social todos los actos relativos a las actividades de encuadramiento y acción protectora corresponden de forma plena a la jurisdicción social. Así lo ha entendido la Sala que en su sentencia de 16 de diciembre de 1987 anuló no sólo las actuaciones judiciales, sino el procedimiento administrativo previo, reponiéndolo al momento del examen del trabajador por la UVMI por falta de precisión de las lesiones padecidas por aquél, y más recientemente la sentencia de 26 de mayo de 2000 conoce de una alegación típicamente formal, relativa a la motivación de una resolución administrativa.

TERCERO

La estimación de este motivo debe determinar la casación de la sentencia recurrida para acoger el segundo motivo de suplicación y revocar la sentencia de instancia, desestimando la excepción de falta de jurisdicción del orden social propuesta por el Instituto Nacional de la Seguridad Social. Esta desestimación debe extenderse a la alegación de la falta de jurisdicción no sólo en relación con la caducidad del procedimiento, sino también en lo que respecta a las causas de nulidad del acto administrativo invocadas en la demanda, porque, aunque es cuestionable que queden incluidas en el ámbito de la contradicción, una vez acreditada ésta, puede y debe la Sala de oficio entrar en su consideración por afectar a la jurisdicción y también respecto a ellas ha de aceptarse la jurisdicción del orden social por las razones ya examinadas. Esta decisión determina que no proceda entrar en los restantes motivos del recurso, -la existencia de caducidad del procedimiento, el límite de la revisión de oficio al último año y el plazo de amortización aplicable-, pues las decisiones sobre la caducidad del procedimiento y nulidad del acto, son previas lógicamente a las restantes. Por ello, la estimación de la suplicación debe conducir a la devolución de las actuaciones de instancia al Juzgado de lo Social, para, aceptando la jurisdicción del orden social sobre los puntos a los que se ha hecho referencia, dicte nueva sentencia, sin que por lo tanto proceda decidir sobre el recurso de suplicación planteado por el Instituto Nacional de la Seguridad Social. Todo ello sin costas en este recurso, ni en el de suplicación.

Por lo expuesto, en nombre de S. M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.

FALLAMOS

Estimamos el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por Dª Flor, contra la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 5 de octubre de 2.001, en el recurso de suplicación nº 3202/99, interpuesto frente a la sentencia dictada el 14 de mayo de 1.999 por el Juzgado de lo Social nº 11 de Valencia, en los autos nº 12/99, seguidos a instancia de dicha recurrente contra el INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL y la TESORERIA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, sobre reintegro. Casamos la sentencia recurrida, anulando sus pronunciamientos, y, resolviendo el debate planteado en suplicación, estimamos el recurso de Dª Flor y, con revocación de la sentencia del Juzgado de lo Social nº 11 de Valencia, desestimamos la excepción de falta de jurisdicción propuesta por el Instituto Nacional de la Seguridad Social en relación con las pretensiones de la demanda sobre la caducidad del procedimiento y la nulidad del acto administrativo impugnado y acordamos la devolución de las actuaciones de instancia para que por el Magistrado se dicte nueva sentencia, en la que, aceptando la jurisdicción del orden social en los puntos a que se ha hecho referencia en la fundamentación jurídica de esta sentencia, decida con plena libertad de criterio. Sin imposición de costas.

Devuélvanse las actuaciones y el rollo de suplicación a la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana ,con la certificación y comunicación de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- En el mismo día de la fecha fue leída y publicada la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Aurelio Desdentado Bonete hallándose celebrando Audiencia Pública la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, de lo que como Secretario de la misma, certifico.

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