STS, 30 de Septiembre de 2002
| Ponente | Manuel Vicente Garzón Herrero |
| ECLI | ES:TS:2002:6318 |
| Número de Recurso | 9417/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 30 de Septiembre de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Septiembre de dos mil dos.
Visto el recurso de casación interpuesto por D. Lorenzo , representado por el Procurador D. José Manuel Dorremochea Aramburu, bajo la dirección de Letrado; siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Barakaldo, representado por el Procurador D. Pedro Rodríguez Rodríguez, y defendido por Letrado; y, estando promovido contra la sentencia dictada el 29 de Julio de 1998 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Bilbao, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco; en recurso sobre denegación de la aprobación provisional de la modificación puntual de Normas Subsidiarias de Planeamiento de Barakaldo.
Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Bilbao, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, se ha seguido el recurso número 5156/94, promovido por D. Lorenzo , y en el que ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Barakaldo, sobre denegación de la aprobación provisional de la modificación puntual de Normas Subsidiarias de Planeamiento de Barakaldo para permitir el establecimiento de un vertedero de inertes en la zona de El Pasaje.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 29 de Julio de 1998 con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que estimamos parcialmente el presente recurso contencioso administrativo número 5156 de 1994, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª. Paula Basterreche Arcocha en nombre y representación de D. Lorenzo , contra los acuerdos del Ayuntamiento de Barakaldo, de fechas 29 de Septiembre de 1994, y 25 de Mayo y 6 de Octubre de 1995, declarando la conformidad a derecho de los acuerdos municipales impugnados de fechas 29 de Septiembre de 1994 y 25 de Mayo de 1995 que, confirmamos, y la disconformidad a derecho del acuerdo de 6 de Octubre de 1995 que, consecuentemente, anulamos, procediendo el abono de la parte de la Administración local demandada al recurrente de la cantidad de 7.369.246 ptas. en concepto de indemnización por responsabilidad patrimonial. Sin costas.".
Contra dicha sentencia se preparó recurso de casación por D. Lorenzo , y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por el recurrente se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 18 de Septiembre de 2002 en cuya fecha tuvo lugar.
Se impugna, mediante este recurso de casación interpuesto por el Procurador D. José Manuel Dorremochea Aramburu, actuando en nombre y representación de D. Lorenzo , la sentencia de 29 de Julio de 1998, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Bilbao, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, por la que se estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo número 5156/94 de los que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional.
El citado recurso había sido iniciado por quien hoy es recurrente en casación contra: Primero, el Acuerdo del Ayuntamiento de Barakaldo, de fecha de 29 de Septiembre de 1994, por el que se desestiman las alegaciones presentadas frente a la aprobación inicial de la Modificación de las NNSS de Planeamiento de Barakaldo para permitir el establecimiento de un vertedero de inertes en la zona de El Pasaje; no aprobándose provisionalmente el expediente de modificación mencionado, ni el Plan Especial de Protección por no alcanzar el voto favorable de la mayoría absoluta (14) del número lega de miembros de la Corporación, de conformidad con el art. 47.3 de la Ley 7/85. Segundo, contra Acuerdo del Ayuntamiento de Barakaldo de fecha 25 de Mayo de 1995, desestimatorio del recurso de revisión formulado frente al Acuerdo de 29 de Septiembre de 1994 - mediante escrito de 24 de Julio de 1995, con fecha de entrada en esta Sala de 27 de Julio de 1995, el recurrente solicitó la ampliación del recurso a dicho acto-. Y tercero, contra Acuerdo municipal de 6 de Octubre de 1995, por el que se desestima la concesión de indemnización por los daños sufridos ante la imposibilidad de realizar la actividad de vertedero en la zona denominada El Pasaje de Barakaldo -ampliación solicitada en escrito de fecha 13 de Diciembre de 1995, fecha de entrada en la Sala 15 de Diciembre de 1995, que es admitida por este Tribunal el 30 de Diciembre de 1996-.
El fallo de la sentencia de instancia fue del siguiente tenor: "FALLAMOS: Que estimamos parcialmente el presente recurso contencioso administrativo número 5156 de 1994, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª. Paula Basterreche Arcocha en nombre y representación de D. Lorenzo , contra los acuerdos del Ayuntamiento de Barakaldo, de fechas 29 de Septiembre de 1994, y 25 de Mayo y 6 de Octubre de 1995, declarando la conformidad a derecho de los acuerdos municipales impugnados de fechas 29 de Septiembre de 1994 y 25 de Mayo de 1995 que, confirmamos, y la disconformidad a derecho del acuerdo de 6 de Octubre de 1995 que, consecuentemente, anulamos, procediendo el abono de la parte de la Administración local demandada al recurrente de la cantidad de 7.369.246 ptas. en concepto de indemnización por responsabilidad patrimonial. Sin costas.".
En consecuencia, la sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso-administrativo contra los dos primeros actos impugnados y estimó parcialmente el recurso formulado contra el tercero concediendo al recurrente la indemnización reseñada.
No conforme con dicha sentencia el recurrente interpone el recurso de casación que decidimos.
En el primero de los motivos de casación, formulado al amparo del artículo 95.1.3 de la Ley Jurisdiccional, se reprochan dos defectos a la sentencia impugnada, falta de congruencia y ausencia de motivación, todo ello con relación al primero de los actos impugnados.
Para examinar dicho argumento resulta necesario transcribir el contenido de la sentencia respecto al punto controvertido. A tal efecto se afirma en ella, "En la demanda defiende el recurrente que una vez aprobados inicialmente por la Corporación Local los proyectos urbanísticos de los que este recurso trae causa, la desestimación de las alegaciones que en el periodo de información pública se presentaron aboca a la aprobación provisional automática de los proyectos en tramitación, en aplicación del art. 114 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992. Al margen de la explicación técnico-jurídica dada por la entidad local demanda en justificación de la aparente contradicción entre las dos decisiones adoptadas por el Pleno municipal en el acuerdo examinado -desestimar las alegaciones para después no aprobar los proyectos-, el criterio mantenido en la demanda por el recurrente no tiene sustento si consideramos que la estructura jurídica del procedimiento de elaboración de los instrumentos urbanísticos, está constituido en tres fases distintas pero concatenadas y sucesivas -aprobación inicial, provisional y final- que la naturaleza jurídica de las dos primeras son de actos de trámite, y que la primera fase sólo supone una decisión inicial acerca de si a la vista del plan elaborado y de los informes emitidos el instrumento urbanístico debe someterse a la tramitación ulterior, dando la segunda fase -aprobación provisional- la posibilidad de un nuevo estudio del plan inicialmente aprobado a la vista de la información pública, de los informes emitidos por los servicios correspondientes o de las nuevas circunstancias que indirectamente pueden afectarle. Además la posibilidad de un cambio de criterio es inherente a la función planificadora, en cuanto la misma es dinámica y debe adaptarse a las exigencias cambiantes de la realidad, según reiteradamente viene declarando el Tribunal Supremo en numerosas Sentencias. Al control de esta potestad administrativa o "ius variandi", que es fundamentalmente una potestad discrecional, hemos de referirnos ahora, con motivo de examinar la motivación del cambio de criterio de la Corporación local en cuanto a la aprobación de las normas que permitirían la instalación de la escombrera en los terrenos del recurrente. Del expediente administrativo se desprende, y la parte actora admite, que el cambio municipal se apoya en la expectativa de construcción por parte del Departamento de Medio Ambiente de la Diputación Foral de un vertedero de inertes en la zona de la Orkonera en el municipio de Ortuella, con la finalidad de acoger todos los vertidos de la margen izquierda, es decir, de ámbito comarcal, constando entre los documentos del expediente solicitud de información al respecto a la Diputación Foral, que no contesta, y un informe del Arquitecto Asesor del Ayuntamiento de Ortuella, de fecha 2 de Marzo de 1994, del siguiente contenido «El Técnico que suscribe informa que el Departamento de Medio Ambiente de la Diputación Foral de Bizkaia, ha construido en un terreno de su propiedad un Vertedero de residuos inertes en la zona de la Orconera, del municipio de Ortuella. La apertura de dicho vertedero está prevista para Abril del año 1994, y la capacidad del mismo es de 4,7 millones de m3, con una duración de vertido de 15-20 años. El acceso a dicho vertido se realizará por la parte alta de la Zona Minera de Ortuella y Gallarta, junto a las instalaciones de Agrumisa. Dicho vertedero se ha construido con la finalidad de que acoja todos los vertidos de la Margen Izquierda, según criterios que al respecto tiene el Departamento de Medio Ambiente de la Diputación Foral.»; por lo que desde el punto de vista de los principios generales del derecho y más concretamente de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, dicho argumento constituye razón bastante para considerar racional el cambio de actitud municipal frente a la modificación del planeamiento vigente, sin que puedan tener incidencia las circunstancias que con posterioridad han rodeado la apertura del vertedero comarcal, como la falta de licencia municipal en la que se insiste en la demanda, su suficiencia o su posible compatibilidad con el Barakaldo, nuevos datos, que en su caso, podrán propiciar un nuevo cambio en la postura municipal pero no desacreditar la paralización del proyecto de vertedero de autos ante el conocimiento de la apertura de un vertedero para la comarca. Por lo expuesto, debe esta Sala confirmar el Acuerdo del Ayuntamiento de Barakaldo de 29 de Septiembre de 1994.".
Por lo pronto, es evidente que no existe la denunciada carencia de motivación por contradicción. Contrariamente, en una extensa explicación, la Sala pone de relieve la naturaleza de la actividad planificadora y muy especialmente del aspecto discrecional que el procedimiento de elaboración de los planes comporta. Posteriormente enjuicia las razones que han llevado al ente demandado a adoptar el primero de los acuerdos impugnados, estimando que las razones aducidas excluyen cualquier idea de arbitrariedad que pudiera sostenerse sobre dicha decisión.
Es evidente, a la vista de lo razonado que ni existe la contradicción ni la incongruencia alegada. La sentencia trata los problemas planteados por el recurrente, los resuelve, y da una explicación suficiente de la decisión adoptada. La afirmación del recurrente, en el sentido de que las razones aducidas están desvirtuadas por otros datos del expediente, no permiten afirmar que la sentencia contiene los vicios denunciados.
Las mencionadas alegaciones pudieran llevar a la conclusión de que no se adoptó la mejor decisión, pero en la hipótesis de que tal cosa sucediera, lo que no nos corresponde analizar, ello sería relevante en un procedimiento en que la decisión no tuviera carácter discrecional, como el de autos, y, en todo caso, nunca sería constitutiva de la infracción que en el motivo de casación se denuncia.
En el segundo de los motivos se denuncia la infracción de la Ley 30/92 en su artículo 118.3, pues determinados documentos, producidos con posterioridad al primero de los acuerdos impugnados, acreditaban lo erróneo de la decisión adoptada.
Sentadas las premisas que hemos establecido en el fundamento precedente, es decir, que el procedimiento de elaboración de los planes tiene naturaleza discrecional y que la actuación del Ayuntamiento demandado excluye toda idea de arbitrariedad, es evidente que la posterior aparición de los documentos a que se refiere el recurrente (Plan de Gestión de Residuos, Avance del Plan Territorial Parcial de Bilbao y Cierre del Vertedero de Ortuella) cualquiera que sea su contenido no convierten en erróneo el acto originario. El error susceptible de ser estimado por el recurso de revisión ha de incidir en los presupuestos de la decisión adoptada, y no en el contenido de la decisión como parece entender el recurrente. Si así fuera, los actos discrecionales, en los que las razones de oportunidad son determinantes de la decisión, se verían amenazados de manera permanente por el recurso de revisión.
En definitiva, el error denunciado en los documentos aportados ha de incidir en las premisas del acto y no en el contenido de la decisión que es lo que parece mantener el recurrente. Ello comporta la desestimación del motivo de casación alegado.
Con respecto al tercero de los acuerdos impugnados se reprocha a la sentencia contradicción entre lo afirmando en el fundamento sexto y en el séptimo. En el primero de ellos se afirma que se han dejado sin efecto dos licencias y el segundo sólo se concede indemnización por una de ellas.
La contradicción es sólo aparente. El recurrente omite que la sentencia de instancia comienza afirmando: "... posee, en principio, el recurrente dos licencias ...". La afirmación de que se tienen dos licencias que dan derecho a indemnización sólo es "en principio". Posteriormente la Sala explica las razones por las que una de ellas no genera derecho indemnizatorio. No se da, por tanto, la contradicción que en el motivo se denuncia.
También se denuncia incongruencia de la sentencia por no haber tratado la argumentación que hacía depender la indemnización del conjunto de actos llevados a cabo por el ente demandado y no de uno de ellos como se ha hecho.
Con independencia de las dificultades procedimentales que tal planteamiento tiene al no haber sido objeto de la petición autónoma en el procedimiento previo, la sentencia da respuesta a esta pretensión como se infiere del último párrafo del fundamento sexto cuando afirma: "La objetiva contemplación de las múltiples y variadas actuaciones obrantes tanto en el expediente administrativo como en los autos, nos produce la convicción de que el cambio de criterio municipal respecto a la modificación de las normas urbanísticas para la implantación del vertedero, impide al recurrente ejercer la actividad para la que la administración local le había dado autorización; posee, en principio, el recurrente dos licencias que implícitamente son revocadas sin indemnización, a través de la decisión adoptada en el Acuerdo de 29 de Septiembre; existiendo, por tanto, una lesión al derecho del recurrente -se le impide el ejercicio de una actividad autorizada- que no está obligado a soportar, producida por una actuación anormal de la entidad local demandada -revocación de licencia sin indemnización al no aprobarse la modificación de las normas de planeamiento-, existiendo relación directa e inmediata entre la lesión y la actuación municipal, siendo el daño evaluable económicamente, procede reconocer al recurrente el derecho a una indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración.". Ello excluye, de raíz, el éxito del motivo, pues es precisamente esa consideración, "a las múltiples y variadas actuaciones ..." la que da lugar a la parcial estimación de la reclamación formulada.
De lo razonado se deduce la necesidad de desestimar el recurso de casación que decidimos, con expresa imposición de las costas al recurrente, en virtud de lo establecido en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador D. José Manuel Dorremochea Aramburu, actuando en nombre y representación de D. Lorenzo , contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Bilbao, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 29 de Julio de 1998, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 5156/94; todo ello con expresa imposición de las costas causadas al recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, certifico.
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