STS 323/2022, 14 de Marzo de 2022

Por la representación procesal de don Ambrosio se interpuso recurso contencioso administrativo frente al Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2021 por el que se desestima la solicitud de revisión de oficio instada contra la resolución de 8 de abril de 2015 del Secretario de Estado de Justicia, por la que se desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial por haber sufrido prisión preventiva seguida de sentencia absolutoria, el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso a disposición del procurador Sr. Pozas Osset, para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito de fecha 27 de julio de 2021 en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala: <<Tenga por presentado este escrito junto con los documentos que se acompaña, por interpuesto recurso contencioso-administrativo contra y siguiendo los trámites legalmente establecidos, dicte sentencia por la que estime este recurso contencioso-administrativo y acuerde: 1º Declarar no conforme a derecho y anule el Acuerdo aprobado en la reunión del Consejo de Ministros celebrada el día 27 de abril de 2021, a propuesta del Ministro de Justicia, por el que se desestima la solicitud de revisión de oficio instada contra la Resolución dictada el 8 de abril de 2015 por el Secretario de Estado de Justicia, por delegación del Ministro de Justicia, por la que se desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial solicitada por don Ambrosio, por haber sufrido prisión preventiva seguida de sentencia absolutoria. 2º Retrotraer las actuaciones al momento en que la Administración recibió la notificación de la Sentencia de 13 de diciembre de 2019 de esta Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, a fin de proceda a su cumplimiento y, por tanto, tras la admisión de la solicitud de revisión de oficio, tramite el correspondiente procedimiento, y dicte la resolución que en derecho proceda. Alternativamente, retrotraiga las actuaciones al momento anterior a adoptar este Acuerdo a fin de resolver la solicitud de revisión de oficio de la resolución de 8 de abril de 2015. 3º Con expresa condena en costas a la Administración demanda.>>

Dado traslado del escrito de demanda a la Abogacía del Estado, se presenta escrito de contestación a la demanda el 8 de octubre de 2021, suplicando a la Sala: <<admita este escrito y su copia en unión del archivo adjunto y del expediente administrativo que se devuelve, tenga por contestada la demanda y, en su día, dicte sentencia desestimando este recurso con los demás pronunciamientos legales.>> En otrosí de dicho escrito, se alega que en el expediente administrativo enviado por parte del Ministerio de Justicia no se incluyen ninguno de los trámites seguidos desde la revisión de oficio motivada por la indicada sentencia en la demanda hasta la adopción del Acuerdo del Consejo de Ministros, por lo que suplica a la Sala <<que se tenga por aportado el archivo adjunto y considere los documentos contenidos en él como integrantes y complemento del expediente administrativo>>, de lo que se da traslado al demandante para que alegue lo que a su derecho convenga, lo que realiza en escrito de fecha 26 de octubre de 2021.

No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, en Auto de 5 de noviembre de 2021 se acuerda fijar la cuantía del recurso en indeterminada y conceder a las partes personadas el término sucesivo de diez días para que presentaran escrito de conclusiones sucintas, cumplimentándose dicho trámite por el procurador Sr. Pozas Osset, en representación del demandante y por el Sr. Abogado del Estado, con el resultado que puede verse en las actuaciones.

Declaradas conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 8 de marzo de 2022, en cuyo acto tuvo lugar su celebración , habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Objeto del recurso.

Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo 157/2021 por la representación procesal de don Ambrosio, en impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en sesión de 27 de abril de 2021, por el que se desestima la solicitud de revisión de oficio de la resolución del Secretario de Estado de Justicia, de 8 de abril de 2015, por la que se desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, con fundamento en haber sufrido prisión preventiva en causa penal, seguida de sentencia absolutoria.

A tenor de los fundamentos del mencionado acuerdo, los hechos que subyacen en la actuación administrativa, de necesaria determinación para el debate suscitado en el proceso, son los siguientes:

1. El recurrente fue detenido por miembros de los Cuerpos de Seguridad el día 17 de febrero de 2011, por un presunto delito de detención ilegal y abuso sexual, siendo puesto a disposición del Juzgado de Instrucción número 50 de los de Madrid, que decretó la prisión provisional comunicada sin fianza; situación que se mantuvo hasta el día 29 de mayo de 2012.

2. Las mencionadas actuaciones penales concluyeron con la sentencia 63/2012, de 31 de mayo, dictada por la Sección Cuarta de la Audiencia Provincial de Madrid, declarando la absolución del recurrente de los mencionados delitos de los que fue acusado, por estimar que no había prueba suficiente de cargo, debiendo regir la presunción de inocencia del artículo 24 de la Constitución.

3. A la vista de la sentencia absolutoria, en fecha 8 de abril de 2013, presentó el recurrente en el Ministerio de Justicia instancia solicitando la indemnización de 131.694 €, por haber sufrido prisión preventiva indebidamente y haberse dictado posteriormente sentencia absolutoria; y de la cantidad de 20.000 € en concepto de dilaciones indebidas del mencionado procedimiento penal, por cuanto se consideraba que, a la vista de las pruebas practicadas -solo la declaración de la perjudicada-, el tiempo en la tramitación del procedimiento había sido excesivo.

4. La mencionada reclamación de responsabilidad por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia fue desestimada por resolución del Ministerio de Justicia de 8 de abril de 2015. Dicha resolución quedó firme y consentida, por no haberse interpuesto recurso contra ella por el recurrente.

5. Dada la firmeza de la mencionada resolución, en fecha 13 de abril de 2016, se presenta instancia ante el Ministerio de Justicia en la que solicita la revisión de oficio de la mencionada resolución desestimatoria, aduciendo que la misma había vulnerado el derecho fundamental del recurrente a la presunción de inocencia. Dicha petición fue desestimada por el Ministerio, si bien en vez de declarar la denegación de revisión de oficio, se declaró que se desestimaba un recurso de reposición. Dicha resolución fue impugnada ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que desestima la impugnación y confirma la mencionada resolución.

6. Contra la anterior sentencia se interpuso por el recurrente recurso de casación ante esta Sala del Tribunal Supremo (recurso 311/2019), que se resuelve por la sentencia 1729/2019, de 13 de diciembre, de la Sección Quinta de esta Sala (ECLI:ES:TS:2019:4032) que estima el recurso y ordena la tramitación de la revisión de oficio de la mencionada resolución de 2013.

7. En ejecución del mencionado fallo de este Tribunal, se procede a la apertura del procedimiento de revisión de oficio de la originaria resolución desestimatoria de la indemnización reclamada, concediéndose en dicho procedimiento trámite de audiencia al recurrente, que solicita las indemnizaciones que ya se expusieron.

8. El mencionado procedimiento de revisión de oficio se resuelve por el acuerdo que aquí se impugna, en el que, tras la tramitación del procedimiento de revisión, se desestima la declaración de nulidad de la resolución originaria y se desestima la pretensión del recurrente. En la motivación de dicho acuerdo se considera que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la nueva interpretación del artículo 294 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y la declaración de nulidad parcial del mismo, efectuada por dicho Tribunal, excluye de su aplicación aquellas resoluciones que ya hubieran quedado firme, como se considera es la del caso de autos, en que la denegación de la indemnización adquirió firmeza, al no haberse interpuesto contra dicha resolución los recursos procedentes.

A la vista de la decisión de instancia se interpone el presente recurso, en el que se aduce por la defensa del recurrente que ha de partirse de la sentencia del Tribunal Constitucional 85/2019, que declaró la inconstitucionalidad parcial del artículo 294.1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial y de la decisión adoptada por esta misma Sala en la sentencia en que se estimó el recurso de casación, denegando la iniciación del procedimiento de revisión de oficio de la resolución originaria, que denegó la indemnización solicitada por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.

Se aduce que la normativa procedimental aplicable es la establecida en la Ley 30/1992, por cuanto al promulgarse la vigente de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas de 2015, ya se había iniciado el procedimiento de revisión de oficio, como se reconoce en la misma resolución impugnada. De ello se concluye que existen dos procedimientos, el inicial sobre reclamación de daños y perjuicios y el de revisión de oficio, por lo que se considera que, tomando en consideración el segundo de los mencionados procedimientos, no puede aplicarse la limitación de los efectos de la declaración de inconstitucionalidad decretada en la antes mencionada sentencia, porque este segundo procedimiento no había adquirido firmeza.

Se aduce, en segundo lugar, que la decisión adoptada por el Consejo de Ministros comporta la vulneración del derecho fundamental a la tutela del artículo 24 de la Constitución, en cuanto el mencionado acuerdo no da cumplimiento al mandato de este Tribunal Supremo en la sentencia de 2019, que revocó la decisión de instancia de denegar la apertura del procedimiento de revisión de oficio. Se considera que, en puridad de principio, la Administración no procede a la apertura del preceptivo procedimiento de revisión de oficio, sino que, sin examinar la pretensión, decide inadmitir el mismo, contrariando el mandato que se contenía en la sentencia, que se deja sin ejecutar, vulnerando el antes mencionado derecho fundamental.

Como ya se dijo, ha comparecido en el recurso el Abogado del Estado para oponerse a la estimación de la pretensión, por considerar que no es cierto que no se diera cumplimiento a la sentencia de este Tribunal, por cuanto se ha procedido a la tramitación del mencionado procedimiento, con todos los trámites necesarios y, aun cuando no existiera una resolución expresa de incoación, aportándose con la contestación a la demanda de los trámites realizados, es lo cierto que la resolución impugnada declara que no procede la revisión de oficio, conforme a los fundamentos que se contienen en sus fundamentos.

Se opone también por la defensa de la Administración en contra de lo argumentado en la demanda, que la revisión de oficio no permite la aplicación de la declaración de inconstitucionalidad realizada en la mencionada sentencia del Tribunal Constitucional, porque la resolución denegando la indemnización solicitada había ya adquirido firmeza, por cuanto esa resolución no pierde el carácter de resolución firme y, por tanto, se excluye de la eficacia de la declaración de inconstitucionalidad.

Examen de la naturaleza de la resolución denegatoria de la indemnización.

Para un adecuado tratamiento de las cuestiones que se suscitan en este proceso, es obligado delimitar la naturaleza del contenido de las resoluciones que se han dictado en vía administrativa, así como la incidencia que sobre ellas tienen las sentencias dictadas en su revisión.

Ha de partirse, en ese análisis, de la propia naturaleza de la resolución del Ministerio de Justicia de abril de 2015, en la cual se denegó la petición de indemnización de daños y perjuicios, reclamados con fundamento en la responsabilidad patrimonial por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia. Dicha resolución -se acepta incluso en la misma demanda- quedó firme y consentida, porque contra ella no se interpuso el previo recurso administrativo ni fue impugnada en vía jurisdiccional. Que ello es así lo pone de manifiesto el artículo 102 de la Ley 30/1992, aplicable al caso de autos por razones temporales --que no se cuestiona--, como hace también el actual artículo 106 de la vigente de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que prácticamente lo reproduce. Solo contra los actos que han adquirido firmeza, procede la revisión de oficio.

Ahora bien, esa premisa viene complicada en el caso de autos, como veremos seguidamente. Dicha complicación viene propiciada porque la declaración de inconstitucionalidad del antes mencionado artículo 294.1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, no se hace hasta la sentencia del Tribunal Constitucional 85/2019, de 19 de junio (ECLI:ES:TC:2019:85), es decir, cuando ya dicha resolución denegatoria había adquirido firmeza. Pero la cuestión se complica aún más, por cuando el Alto Tribunal establece un régimen especial de aplicación de la mencionada declaración de inconstitucional, y así establece en su fundamento decimotercero, que "[r]especto del pronunciamiento de nulidad, procede aplicar la doctrina reiterada de este Tribunal en cuya virtud, "en supuestos como el que ahora nos ocupa y atendiendo a la pluralidad de valores constitucionales que concurren debemos traer a colación, a la hora de precisar el alcance en el tiempo de nuestra declaración de nulidad, el principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE), al que responde la previsión contenida en el art. 40.1 LOTC, según el cual las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de leyes 'no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada' en los que se haya hecho aplicación de las leyes inconstitucionales". Más allá de ese mínimo dirigido a preservar la cosa juzgada, debemos declarar que el principio constitucional de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE) también reclama que -en el asunto que nos ocupa- esta declaración de inconstitucionalidad solo sea eficaz en relación con nuevos supuestos o con los procedimientos administrativos y procesos judiciales donde aún no haya recaído una resolución firme (en este sentido, SSTC 365/2006 , de 21 de diciembre, FJ 8; 161/2012 , de 20 de septiembre, FJ 7; 104/2013 , de 25 de abril, FJ 4; y 140/2016 , de 21 de julio, FJ 14). En consecuencia, esta sentencia no permite revisar procesos fenecidos ni reabrir los plazos para formular reclamaciones indemnizatorias."

De los términos que se confiere en la referida sentencia a los efectos de la declaración de nulidad del artículo 294.1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, dicha nulidad solo puede ser tomada en consideración respecto de supuestos en los cuales los perjudicados por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia aun no hayan visto desestimada su petición con resolución administrativa firme o en sentencia que no haya adquirido firmeza. Es decir, si en el caso de autos, al recurrente se le denegó su petición de indemnización, con fundamento en el mencionado precepto, por resolución de abril de 2015, y había adquirido firmeza dicha denegación, es manifiesto que no le era aplicable la nulidad declarada en la sentencia de 2019 del artículo 294.1º, que era precisamente el fundamento de su reclamación. Añadamos que, precisamente por la plena vigencia, en aquel momento, del mencionado precepto, la denegación estaba ajustada a Derecho, precisamente por esa plena vigencia del precepto.

Ahora bien, ese esquema se ve complicado, como ya se dijo, en el caso de autos. De entrada, es manifiesto que del anterior razonamiento habría de concluirse que aquella resolución de 2015, en puridad de principios, precisamente por estar en vigor el precepto, no comportaba vulneración alguna de ninguno de los derecho fundamentales del recurrente y, por tanto, es manifiesto que no procedía la concurrencia de la causa de nulidad que se recogía, el momento de autos, en el artículo 62.1º.a) de la Ley de procedimiento de 1992 (hoy, artículo 47.1º.a de la nueva Ley); porque el mencionado precepto, en aquel momento, no era contrario a ninguno de los mencionados derechos fundamentales.

Cierto que siendo el mismo precepto el que termina declarándose contrario al derecho fundamental a la presunción de inocencia, no podría negarse que ya entonces el precepto era tan inconstitucional como cuando se declaró como tal. Ahora bien, el límite temporal que a la declaración de nulidad impone el Tribunal Constitucional, comporta que los efectos son que, en aquel momento, no existía vulneración de derechos o, si se quiere y más técnicamente, que esa inconstitucionalidad no podía ser aplicada a aquella resolución. Lo cual trasciende a los efectos del debate, porque aquella resolución no estaba viciada de nulidad radical, que es lo que se declara en el acuerdo que aquí se impugna.

Lo que se quiere decir es que aquella resolución de 2015 denegando el derecho de resarcimiento no incurría en vicio de nulidad por vulneración de derechos fundamentales, porque no le era aplicable dicha declaración de inconstitucionalidad. Y dando un paso más, la última consecuencia de dicha circunstancia es que no procedía la revisión de oficio, por faltar el primer presupuesto para que ello fuera admisible, dado que se requiere que exista un acto viciado de nulidad de pleno derecho. No es admisible, como pretende sostenerse implícitamente en la demanda, que ese límite temporal de la eficacia de la declaración de inconstitucionalidad afecte solo a las resoluciones en que directamente se deniegue la indemnización, pero no a aquellas en las que se inste la declaración de nulidad por revisión de oficio; dado que los efectos de ese límite temporal de eficacia de la declaración ha de jugar con carácter absoluto para todos aquellos mecanismos establecidos para la revisión de actos firmes que hayan denegado el derecho de resarcimiento, por tanto, también para la revisión de oficio que, insistimos, lo es de actos que han adquirido firmeza.

Los efectos de la sentencia declarando la nulidad de la anterior resolución ministerial.

A la vista de las anteriores consideraciones debemos examinar lo que constituye el segundo de los argumentos de la demanda, referido a considerar que en el caso de autos el reconocimiento del derecho a la indemnización había ya sido declarado por esta misma Sala, en concreto, en la ya mencionada sentencia 1729/2019, de ahí que se invoque en la demanda que se ha infringido el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución, en cuanto el Consejo de Ministros, en el acuerdo que se revisa, debió atenerse a la sentencia que ejecutaba y reconocer el derecho a la indemnización solicitada.

Este Tribunal no puede compartir esa argumentación, porque no se corresponde con la realidad de las actuaciones, a la naturaleza de tales resoluciones ni a los términos de la mencionada sentencia.

En efecto, como ya vimos, lo que se había cuestionado en el proceso que concluyó con la sentencia de referencia, era la legalidad de la originaria resolución el Ministerio de Justicia por la cual se había denegado, de plano, admitir a trámite la iniciación de un procedimiento de revisión de oficio de la ya mencionada resolución denegando la petición de indemnización de daños y perjuicios. Debe destacarse que lo declarado en vía administrativa fue exactamente eso, no iniciar el procedimiento de revisión de oficio. Y así mismo, la fundamentación de dicha denegación era precisamente la vigencia, en su redacción originaria, del mencionado artículo 294 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Y hemos de reparar, en ese sentido, que lo cuestionado en ese proceso no era, como se pretende ahora aducir en la demanda, la procedencia o no del derecho a la indemnización reclamada, sino la cuestión, de naturaleza propiamente procedimental, sobre si procedía la tramitación del procedimiento de revisión de oficio.

Debe añadirse a lo expuesto que, ante la confirmación por la Sala homónima de la Audiencia Nacional, como ya vimos, de esa decisión, el recurso de casación al que puso fin nuestra sentencia 1729/2019, era, como se establecía en el auto de admisión, "determinar qué incidencia tienen la STC 8/17, de 19 de enero, así como la STEDH de 16 de febrero de 2016 (asuntos acumulados Vlieeland Boddy y Marcelo Lanni C. España), en la regulación y reciente interpretación jurisprudencial del art. 294.1 LOPJ."

Pues bien, con tales premisas, debemos señalar que lo razonado en la mencionada sentencia de 2019 es la incidencia de la jurisprudencia sobre el mencionado artículo 294 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, conforme a la más reciente jurisprudencia entonces del Tribunal Constitucional, acogida por esta Sala del Tribunal Supremo; pero en modo alguno cabe concluir de la mencionada sentencia que se aplicará al caso de autos esa jurisprudencia --ni la declaración de la inconstitucionalidad ya expuesta--, sino que se parte de la premisa de que en aquel proceso no era ese el debate sino que "[e]l problema es que en este procedimiento no se está ejercitando propiamente una acción de responsabilidad patrimonial, petición que ya fue desestimada por resolución de 8 de abril de 2015 que devino firme, sino una solicitud de revisión de oficio de la resolución citada el amparo del art. 62.1 a y 102 de la Ley 30/1992 (vigente en aquel momento)", según se delimita en el fundamento cuarto.

Partiendo de esa delimitación del debate procesal, no es cierto, como en la demanda se pretende, que en dicha sentencia se accediera a la pretensión indemnizatoria. Que ello es así lo pone de manifiesto que en el fundamento octavo de la sentencia a que da cumplimiento el acuerdo que se revisa en este recurso, se declara, a modo de conclusión de lo que razonábamos en aquella sentencia de 2019, que " ... la solicitud de revisión de oficio planteada por la parte recurrente debió ser admitida a trámite por la Administración (que resolvió indebidamente como si de un recurso de reposición se tratara), procediendo a la tramitación el procedimiento correspondiente y dictando la resolución que en derecho proceda."

De los términos expuestos debemos concluir que lo decidido en la mencionada sentencia fue solo declarar la necesidad de tramitar el procedimiento de revisión de oficio de la resolución denegatoria de la indemnización de 2015 --que quedó firme--, procedimiento que la Administración --resolución del Ministerio de Justicia ya citada-- había denegado de plano, es decir, sin haber tramitado el correspondiente procedimiento de revisión. Y, consecuentemente, se declara en el fallo de nuestra sentencia "condenando a la administración a que tras la admisión de la solicitud de revisión de oficio, tramite el correspondiente procedimiento, dictando la resolución que en derecho proceda."

Los términos del fallo transcrito no dejan lugar a la duda y solo cabe concluir que, frente a la pretensión indemnizatoria, que también en aquel proceso accionó el recurrente, lo reconocido fue el derecho a la tramitación del procedimiento de revisión de oficio, pero sin condicionante alguno, en palabras del fallo de la sentencia, a dictar la resolución que proceda en derecho.

Pues bien, si lo ordenado en la sentencia que se ejecuta en la resolución del Consejo de Ministros que ahora se revisa, era la de incoar el procedimiento de revisión de oficio, pero para decidir en el mismo con libertad de criterio, es lo cierto que se ha dado cumplimiento a dicho mandato judicial con la tramitación del procedimiento, en el cual, pese a algunas observaciones, es lo cierto que no se omitieron trámites esenciales que pudieran dar lugar a su nulidad o anulabilidad, de conformidad con lo establecido en los artículo 46 y 47 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Y si lo que se pretende es sostener que lo que procedía era acceder al reconocimiento de la pretensión indemnizatoria, no resulta procedente. En primer lugar, porque, como hemos visto, la sentencia de este Tribunal Supremo que se ejecutaba no ordenaba dicha decisión. En segundo lugar, porque, como ya se razonó más arriba, la declaración de inconstitucionalidad no afectaba a las resoluciones que habían adquirido firmeza con anterioridad a la fecha de la sentencia del Tribunal Constitucional y, en el caso de autos, la denegación del derecho a la indemnización se había efectuado en resolución que había adquirido esa condición. Y en tercer lugar y como consecuencia de lo anterior, el procedimiento de revisión de oficio, precisamente por su propia naturaleza, que comporta afectar a resoluciones firmes, no puede alcanzar aquella aplicación retroactiva de la declaración de inconstitucionalidad, que está fundada, como se razona por el Tribunal Constitucional en su sentencia, en razones de seguridad jurídica.

Costas procesales.-

La desestimación íntegra del presente recurso contencioso-administrativo determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, la imposición de las costas al recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el número 3 del indicado precepto y atendidas las circunstancias del caso, fija en cuatro mil euros (4.000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos.